[제 목] ① OOOOOOOO가 소유한 공공시설용지가 사권제한토지 등에 대한 재산세 감면대상에 해당되는지 여부 ② 재산세 과세대상인 별도합산과세대상토지가 감면되는 경우 그 감면비율에 따라 별도합산과세대상토지가 분리과세대상토지로 과세대상이 변경되어야 하는지 여부 [조심2014지0963(2017.1.9)]/경정

[결정요지] ① 쟁점①토지 중 공공시설용 토지로 도시관리계획의 결정 및 그 도면고시가 완료된 토지의 경우,「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 규정하고 있는 감면요건을 충족하고 있고, 그 취지에도 반한다고 보기 어려우므로 쟁점①토지 중 도시관리계획에 공항 등으로 결정 및 도면고시된 토지는 그 재산세를 경감하는 것이 타당함. ②「지방세법」제106조 제1항 제1호 나목 및 같은 항 제2호 단서규정은 감면대상 토지에 대하여 종합부동산세 등의 부담을 경감하고자 하는 취지에서 감면대상 토지를 종합합산과세대상 등에서 제외하도록 규정하였을 뿐, 분리과세대상으로 규정한 것은 아니므로 청구법인의 주장을 인정하기 어려움. ③ 공유수면매립공사의 경우 그 공사가 준공인가되거나 사용허가가 내려진 후부터 재산세 과세대상인 “토지”에 해당한다 할 것이므로 처분청에서 쟁점③토지에 대하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있음.

[관련법령] 「지방세법」제104조,「지방세특례제한법」제84조 제2항
[주 문] 부과처분은 취소하며,나머지 심판청구는 기각한다.
[이 유] 1. 처분개요
가. 처분청은 청구법인이 2013년도 재산세 과세기준일(.6.1.) 현재 소유하고 있는OOO 등을 아래 <표1>과 같이 부과·고지하였다.
나. 처분청은 청구법인이 공유수면매립공사를 완료하고 일부토지를 주차장 및 야적장 등으로 사용하고 있는 OOO에 대하여 2009년도～2013년도 재산세(토지분) 등을 2013.11.19. 아래 <표2>와 같이 부과·고지하였다.
다. 청구법인은 이에 불복하여2013.12.10. 이의신청을 거쳐 2014.5.12. 심판청구를 제기하였다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
가. 청구법인 주장
(1)청구법인 소유의 쟁점①토지 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법 이라 한다)제2조 제13호에 따른 공공시설용(공항시설또는 공원)토지는사권제한토지에 해당하고, 신공항건설사업실시계획의 승인을 거쳤으며,국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 해당하여「지방세특례제한법」제84조 제2항에 따라 재산세의 100분의 50을 경감하여야 한다.
(2)「지방세법」제106조에 의하면 별도합산과세대상토지 중「지방세법」또는다른 법령에 따라 재산세가 감면되는 경우에는 그 비율에 따라 분리과세대상토지로 분류하도록규정하고 있고,「지방세특례제한법」제84조에 의하면 공항 및 공원으로 사용되는 공공시설용 토지는재산세의 50%를 감면하도록 규정되어 있으므로, 쟁점①토지 중 별도합산과세대상토지의50%에 해당하는 면적의 토지는 분리과세대상토지로 과세대상을 구분하여 재산세 등이 부과되어야 한다.
(3)쟁점②토지는 공유수면매립 준공 전 사용승인 없이 공유수면매립공사 등을 위한 현장사무소 및 건설자재 야적장 등으로 사용중이고 소유자가 청구법인이 아닌 국유상태이므로 재산세 등이 비과세되어야 하고, 설사 청구법인이 공유수면매립공사 등을 위한 야적지 등으로 사용중이라고 할지라도 공유수면에 대한 재산세 부과는 준공일 또는 준공 전 사용허가일을 기준으로 과세하는 것이 타당하므로, 공유수면에 대한 준공 또는 준공 전 사용허가를 받지 못한 쟁점②토지에 대한 재산세 등 부과처분은 취소되어야 한다.
나. 처분청 의견
(1)「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 공공시설을 위한 토지에 대하여 재산세 등을 감면하도록 한 것은, 도시관리계획의 결정이 있으면 토지소유자의 토지 이용가능성이 배제되거나 토지소유자가 토지를 종래 허용된 용도대로 사용할 수 없게 되므로, 그와 같은 부담을 장기간 지게 되는 토지소유자에게 그에 대한 보상으로 조세감면이라는 일종의 특혜를 부여한 것이라 할 것이고, 그와 같은 조세감면의 취지를 고려하면,「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 공공시설을 위한 토지라 함은 도시관리계획 결정으로 인하여 소유자가 종래의 용도대로 토지를 사용할 수 없거나 토지에 대한 사적 이용권이 배제되어 토지소유자의 재산권이 과도하게 제한되는 토지라고 해석함이 상당하다 할 것이다.
따라서쟁점①토지중 공항부지는 OOO에 따라 도시관리계획이 결정이 된 경우로써 청구법인은OOO제10조(사업)에 해당되는 본래의 사업목적인 공항건설사업 및 관리ㆍ운영함에 있어 하등의 제한을 받지 않았고,
쟁점①토지중 공원부지 또한 2001.8.27. 도시관리계획 결정 및 고시가 되었으나, 이후 수도권신공항 건설을 목적으로 설립된 청구법인이「항공법」제82조(장애물의 제한 등)에 의한 수평표면에 저촉되는 OOO 건설 토취장 확보라는 사용목적에 따라 토지를 취득(수용)하고 절취하여 사용하는 등, 근린공원으로 도시관리계획이 결정되어 토지의 사용이 제한된 것은 아니라고 할 것이어서「지방세특례제한법」제84조 제2항 규정에 따른 재산세 감면대상이 될 수 없다.
(2)「지방세법」제106조 제1항 제1호 나목에서「지방세법」또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지 및 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지는 종합합산과세대상 및 별도합산과세대상으로 보지 아니한다라고 규정하고 있는바, 조세법규해석상 합리적인 이유없이 확장해석하거나 유추해석하는 것을 허용하지 아니하는 것으로 볼 때 위 사항은 비과세, 면제 또는 경감되는 토지의 과세구분을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상, 분리과세대상과 명확히 구분하여 과거의 종합토지세나 현재의 종합부동산세에 영향을 미치는 종합합산과세나 별도합산과세에서 제외함으로써 과세체계의 합리성과 안정성을 기하고자 하는 것일 뿐, 청구법인이 주장하는 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 감면되는 비율에 따라 과세구분을 분리과세대상으로 구분을 변경하는 것은 아무런 법적근거가 없다 하겠다.
(3)「지방세법」제104조 제1호에서 사실상의 토지란 매립, 간척 등으로 준공인가 전에 사실상으로 사용하는 토지 등 토지대장에 등재되어 있지 않은 토지를 포함한다고 규정하고 있으므로, 재산세(토지분)의 과세대상은 모든 토지에 대하여 과세하는 것이기 때문에 공유수면매립 중인 토지라고 하더라도 공유수면매립공사 준공인가가 있기 전에 사실상 사용하고 있는 경우 등과 같이 준공인가가 있기 전의 상태로서 지적공부에 등록할 대상에는 해당하지 않지만 당해 토지를 사실상 사용하고 있는 경우에는 재산세 과세대상인 토지에 해당되는 것이다.
또한, 재산세 납세의무자에 관하여「지방세법」제107조 제1항에서 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다고 규정하고 있으며, 대법원 판결에서 사실상의 소유자라 함은 공부상 소유자로 등재된 여부를 불문하고 당해 재산에 대한 실질적인 소유권을 가진 자를 말한다고 판시하고 있으므로, 쟁점②토지는 청구법인이 OOO 건설사업 중 일환으로 공유수면매립이 완료된 상태에서 다만 준공인가를 받지 않았다고 하나 골재채취장, 주차장 및 건설자재 야적장 등으로 실질적으로 사용하고 있었던 점, 그리고 쟁점②토지는 향후 등록과 동시에 OOO로 귀속된다는 점을 고려할 때 쟁점②토지인 미등록토지는 국유상태라 할 수 없으므로, 토지의 실질적인 소유자인 청구법인에게 재산세 등을 부과한 처분은 적법하다.
3. 심리 및 판단
가. 쟁 점
① OOO가 소유한 공공시설용지(공항, 공원)가 사권제한토지 등에 대한 재산세 감면대상에 해당되는지 여부
② 재산세 과세대상인 별도합산과세대상토지가 감면되는 경우 그 감면비율에 따라 별도합산과세대상토지가 분리과세대상토지로 과세대상이 변경되어야 하는지 여부
③ 공유수면매립공사의 준공인가 및 준공 전 사용허가가 나지 않은 미등록토지에 대하여 재산세를 부과할 수 있는지 여부
나. 관련 법령 : 생략
다. 사실관계 및 판단
(1) 청구법인과 처분청이 제출한 자료에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 쟁점①토지는「수도권신공항건설촉진법」에 따라 OOO 및 부대사업을 목적으로 수용 또는 공유수면매립 등으로 취득하였다.
(나)「수도권신공항건설촉진법」제4조에 의거 신공항건설예정지역 및 기본계획이 교통부고시 제1992-16호(1992.6.16.), 같은 법 제7조에 의거 OOO으로 하고, 부지는 200만㎡를 조성하며, 방조제는 13.396㎞를 축조하는 것으로 되어있다.
(다) 쟁점①토지 중 공항시설용지는 1993.1.6. 건설부고시 제1992-841호로 명칭은 수도권신공항, 위치는 OOO에 대하여 도시계획법 제13조 규정에 의거 면적 45,454,750㎡가 지적승인되고 고시되었다.
(라)쟁점①토지 중 공원부지는 2001.8.27.OOO 880,214㎡로 되어있다.
(마)「수도권신공항건설촉진법」제7조에 의거OOO 2006.4.28. 항공안전본부 제2006-9호로 실시계획이승인·고시되었다
(바) 청구법인은 OOO하였고, 토지사용동의서에서 토지사용기간은 사용개시일로부터 토석보상금액수령일이라고 명시되어 있다.
(사) OOO 소재토지의 사용개시일은 2012.11.9.이며 토석에 대한 보상협의에 따라 2012. 11.14. 보상금을 지급하였다.
(아)「수도권신공항건설촉진법」제7조에 따라OOO 일원(5,453㎡)이며, 사업시행기간은 실시계획 승인일부터 32개월로 되어있다.
(자)「수도권신공항건설촉진법」제7조에 의거「OOO이고, 사업시행기간은 실시계획 승인일부터 32개월로 되어있다.
(차) 쟁점①토지 중OOO제10조 제1항의 사업에 사용하는 토지에 대한 재산세는 저율 분리과세대상토지로 과세하고 있고, 「항공법 시행령」제10조 제2호에 따른 지원시설용 토지에 대한 재산세는 별도합산과세대상토지로 과세하고 있다.
(카)쟁점②토지는 OOO의 단계별 기본계획도에 포함한 지역이며 향후 청구법인 소유토지로 등록이 예상되는 토지이다.
(타) 처분청 OOO 매립지 미등록토지에 대한 이용상황 확인 후 보고한 출장복명서에 의하면 잔여매립지공사 토지가 34필지에 545만㎡, 매립진행중인 토지가 28필지에 500만㎡, 타용도 사용토지가 6필지에 45만㎡이므로, 그 중 매립이 완료되어 타용도로 사용하고 있는 미등록토지에 대하여는 해당 토지면적을 확인한 후 재산세 과세를 추진하여야 한다고 기재되어 있다.
(파) 청구법인이 공유수면매립을 완료하고 타용도로 사용하고 있는 미등록토지에 대하여 재산세(토지분) 등을 부과한 내역은 아래 <표3>과 같다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 쟁점①에 대하여 살펴본다.
처분청은 청구법인이 소유한 토지가 비록 공공시설을 위한 토지로서 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시가 되었다고 하더라도 청구법인의 재산권 제한 및 목적사업 수행에 아무런 영향이 없다 할 것으로 이러한 사안까지 재산세를 경감해 주는 것은 입법취지에 부합하지 않으므로 경감대상이 아니라고 주장하나,
「지방세특례제한법」제84조 제2항에서 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지의 경우 재산세의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있고,
조세법률주의 원칙상 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하는 것으로 법문에 대하여 다른 명목을 내세운 보정이나 보충작업은 허용되지 않는다고 할 것이며, 입법의 동기, 취지 및 목적과 사회통념에 따른 합목적적 해석을 하는 것이 필요하다고 할지라도 이는 어디까지나 조세법률주의가 지향하는 법적 안정성 및 예측가능성을 해치치 않는 범위 내에서만 가능하다고 할 것인 점,
대법원 판결에서도 공공시설용 토지에 관하여는 재산세 등의 50%를 감면하여야 할 의무가 있고, 사권제한토지에 대한 감면규정은 공공시설용 토지로 결정될 경우 여러 가지 규제 등으로 인하여 그 토지 소유자의 소유권 행사에 제한이 발생하는 점을 고려하여 재산세 등의 50%를 감면해 주기 위한 조항으로서 그 토지가 현실로 공공시설용 토지로 이용되는지 및 구체적인 사안별로 토지 소유자가 실제 소유권 행사에 제한을 받게 되었는지 여부를 불문하고 통일되게 적용되어야 하고, 부지를 야적장 용도로 계속사용하고 있다는 사정을 들어 감면규정을 배제할 수 없다고 판시한점,
「지방세특례제한법」제84조 제2항 규정은 법문상 국토계획법 제2조 제13호의 규정에 의한 공공시설로서 도시관리계획 결정 및 지형도면이 고시된 토지에 대해 재산세를 감면한다고 규정하고 있을 뿐, 사권의 행사가 제한되는 경우에만 한정하여 재산세감면혜택을 주겠다는 취지를 추론할 수 있는 아무런 근거가 없는 점,
국토계획법 제64조 제1항에서 도시계획시설로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니된다라고 규정하고 있어, 국토계획법상 공공시설인 공항 및 공원으로 결정된 그 자체에 대해서도 이미 재산권이 제한되고 있다고 볼 수 있는 점 등에 비추어 처분청이쟁점①토지 중국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설(공항, 공원)을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시가 된 토지에 대하여 재산세의 100분의 50을 경감하지 아니한 것은 잘못이라 하겠다.
(3) 다음으로, 쟁점②에 대하여 살펴본다.
청구법인은별도합산과세대상토지 중「지방세법」또는다른 법령에 따라 재산세가 감면되는 경우에는 그 비율에 따라 분리과세대상토지로 분류하도록규정하고 있고,「지방세특례제한법」제84조에 의하면 공항 및 공원으로 사용되는 공공시설용 토지는재산세의 50%를 감면하도록 규정되어 있으므로, 쟁점①토지 중 별도합산과세대상토지의50%에 해당하는 면적의 토지는 분리과세대상토지로 과세대상을 구분하여 재산세 등이 부과되어야 한다고 주장하나,
「지방세법」제106조 제1항 제1호에서 이 법 또는 관계 법령에 따라 재산세가 비과세되거나 면제되는 토지와 이 법 또는 다른 법령에 따라 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다는 규정은 비과세, 면제 또는 경감되는 토지의 과세구분을 종합합산과세대상에서 제외하여 과세체계의 합리성과 안정성을 기하고자 하는 것일 뿐이고, 청구법인이 주장하는「지방세법」또는 다른 법령에 따라 재산세가 감면되는 비율에 따라 별도합산과세대상토지를 분리과세대상토지로 과세대상을 변경해야 한다는 주장은 이에 대한「지방세법」상 아무런 법적규정이 없는 것이므로 청구주장은 받아들일 수 없다 하겠다.
(4) 다음은, 쟁점③에 대하여 살펴본다.
대법원 판결에서재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하는 자를 재산세 납세의무자로보도록 규정하고 있을 뿐, 공유수면매립과 같은 경우에 과세대상이 되는 시기나 사실상 소유자가 되는 시기에 대하여는 별도로 규정하고 있지 아니한바, 재산세 과세대상이 되는 토지에 해당되기 위해서는 적어도 원시취득이 이루어진 것을 전제로 그 소유자에게 재산세를 부과할 수 있다고 보아야 한다고 판시한 점,
우리 원 선결정에서도재산세 관련 규정에서 취득시기에 대하여 별도로 규정하고 있지 아니한 이상「지방세법 시행령」제20조의취득시기를 준용하여 판단하는 것이 합리적이라 할 것으로서, 같은 조 제8항에서 관계 법령에 따라매립ㆍ간척 등으로 토지를 원시취득하는 경우에는 공사준공인가일을 취득일로 보되, 공사준공인가일 전에 사용승낙이나 허가를 받은 경우에는 사용승낙일 또는 허가일을 취득일로 본다고 규정하고 있고, 청구법인의 경우 회처리장으로 사용되는 쟁점부지에 대하여 공사준공인가나 사용승낙을 받은 사실이 없기 때문에 청구법인이 쟁점부지를 원시취득하였다고 볼 수없다 하겠으므로, 쟁점부지가 재산세 과세대상인 토지에 해당된다고 보기 어렵다고 판단한 점 등에 비추어 청구법인은 쟁점②토지에 대하여 공사준공인가나 사용승낙을 받은 사실이 없어 사실상 취득하였다고 볼 수 없으므로처분청에서 청구법인에게 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단된다.
4. 결 론
이 건 심판청구는 조세심판관합동회의 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로「지방세기본법」제123조 제4항과「국세기본법」제81조 및 제65조 제1항 제2호·제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.