[조심 2016지0146 (2016. 10. 10.)]/경정
[결정요지] ① 쟁점①토지에 대하여 골프장 조성 당시 그 형질을 변경하여 별도의 조경을 하였다는 사실이 입증되지 아니한 점 등에 비추어 쟁점①토지를 분리과세(중과세)대상으로 구분하여 재산세를 부과한 처분은 잘못이 있고, ② 쟁점②토지는 2015년도 재산세 과세기준일 현재(6.1.) 골프장 이용객뿐만 아니라 도로 인근에 위치한 공장, 수련원, 농민 등의 통행을 위하여 이용쟁점②토지는 일반인의 자유로운 통행에 공여되고 있다고 보이므로 쟁점②토지를 재산세 비과세대상인 사도에 해당함.
[관련법령] 지방세법 제106조 / 지방세법 제109조
[참조결정] 조심2014지0280
[주 문] 부과처분은
1. OOO의 경우 그 중 처분청이 용역을 의뢰하여 자연상태의 임야로 조사된 92,441㎡(각 필지별 면적은 조사보고서 참조)는 종합합산과세대상으로 구분하고,
2. OOO 외 3필지 토지 56,353㎡ 중 장자터로에 포함된 2,708㎡에 대하여는 재산세 비과세대상인 사도로 보아 그 과세표준과 세액을 경정한다.
[이 유] 1. 처분개요
가. 처분청은 청구법인이 2015년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 118필지 토지 1,352,664㎡에 대하여 50필지 토지 709,812.5㎡는 종합합산과세대상으로, 5필지 토지 15,036.3㎡는 별도합산과세대상으로, 나머지 63필지 토지 627,815.2㎡는 회원제골프장용 토지로서 분리과세대상으로 구분하여 2015년도 토지분 재산세 OOO을 2015.9.11. 청구법인에게 부과·고지하였다.
나.청구법인은 이에 불복하여 2015.12.6. 심판청구를 제기하였다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
가. 청구법인 주장
(1) 처분청이 청구법인이 소유한 회원제골프장용 부동산 중 OOO 외 16필지 토지 366,404㎡ 중 272,744㎡(이하 “쟁점ⓛ토지”라 한다)를 분리과세대상으로 구분하였으나, 그 중 중 169,957㎡는 골프코스 사이는 20m 이상의 간격을 두도록 한 관련법령의 규정에 따라 존치되는 코스 사이의 임야로서 골프코스가 아님에도 이를 분리과세대상으로 하여 재산세를 중과세한 처분은 잘못이라 하겠다.
(2) 청구법인이 소유한 토지 중 OOO필지 토지 56,353㎡의 경우 그 중 2,708㎡(이하 “쟁점②토지”라 한다)는 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 사도로서 재산세 비과세대상에 해당된다 할 것임에도 처분청에서는 쟁점②토지가 당초 회원제 골프장을 조성하면서 진입로로 조성한 토지이므로 사도에 해당되지 아니한다고 보아 재산세를 비과세하지 아니한 것은 부당하다.
나. 처분청 의견
(1) 청구법인은 쟁점ⓛ토지 중 169,957㎡가 골프장 조성 당시 형질변경 및 조경한 사실이 전혀 없고 골프 코스와의 경계가 분명한 자연상태의 임야라고 주장하나,
청구법인은 1985.9.17. 국토이용계획변경 개발행위 신고서 처리당시 개발행위 신청면적(1,372,440㎡)이 골프장 편입용지(1,2101,192㎡)를 초과하였고 1986.8.14.준공 처리되어 임야에서 체육용지로 지목변경을 한 사실이 확인되고 있으며,
청구법인이 1985.5.20. 제출한 사업계획서의 녹지 및 환경조성계획에 따르면 도로변녹지, 코스주변, 러프주변, 법면에 선정 수목 및 식재 계획이 있으며 조경계획도에 구체적으로 조경 위치가 나와 있고, 급배수시설계획에 따른 하수처리 계획도에서 쟁점토지에 배수관로⋅개수관로⋅오수관로가 설치되어 있는 것으로 보아골프장 개발을 위하여 산림을 훼손하였다는 사실을 알 수 있으며,
청구법인이 1985.6.14. 제출한 골프장업 사업계획승인 신청에 따른 처분청의 의견 조회서에 따르면 「국토이용관리법」제15조 및 같은 법 시행령 제15조 규정에 의한 산림보존지역을 해제하여야 한다는 조건규정이 있으며, 1985.9.7. 관광휴양지역으로 국토이용계획이 변경 결정되었고, 골프장 설립 신고 당시 등고선도(1984년 12월 촬영)와 현재의 등고선도를 비교 검토한 결과 당시의 등고선과 일치하지 아니하며,
청구법인이 1986.9.16. 골프장 건설 준공 보고 시 제출한 각 홀별 전경사진에서 임야가 훼손되어 있는 것으로 확인되고, 1986.10.4. 골프장 등록신고수리시 첨부된 서류인 ‘시설 및 운영기준’에 코스주변 및 러프지역에 ‘조림되어 있을 것’ 이라고 기재되어 있으며 실제 이행 여부 란에 ‘조림’이라고 표시되어 있는 점과 2014년 청구법인이 처분청에 제출한 농약 사용량 조사결과에서 골프장 농약사용 면적 현황이 골프장 총면적 1,101,969㎡ 중 원형보전지역(405,320㎡), 티하우스(329㎡), 저류지(40,449㎡) 등 523,091㎡는 농약 미사용 면적으로 등록하였고 조성녹지(333,981㎡), 티(7,983㎡), 그린(18,858㎡) 등 578,878㎡은 농약 사용면적으로 등록된 사실과 청구법인이 2006.7.10. 등록체육시설업(회원제 골프장) 변경등록을 하면서 회원제 골프장용 토지 중 쟁점ⓛ토지에 대하여는 원형보존지로 변경 등록하지 아니하여 수림보존지역 면적이 333,981㎡ 원형보존지역이 405,320㎡로 명백하게 구분되어 있는 점, 청구법인이 2016.1.25. 처분청으로부터 개발행위허가(사업계획 변경승인)를 받으면서 쟁점ⓛ토지 중 OOO 외 15필지 63,942㎡ 면적을 추가로 개발행위허가를 신청하였던 사유가 원형보존지의 경우 사실상 사업계획 변경 승인이 어려우므로 조정지에 대하여 개발행위허가를 받은 것으로 보이는 점 등을 감안하면, 청구법인이 자연 상태의 임야라고 주장하는 쟁점ⓛ토지는 조성녹지에 해당하며 농약을 사용하여 지속적으로 유지 관리되고 있는 토지이므로 이를 모두 자연상태의 임야로서 회원제골프장 중과세대상에서 제외하여야 한다는 청구주장은 인정할 수 없다 하겠으나, 쟁점ⓛ토지 중 OOO 옆에 소재한 원형의 임야로 확인되므로 이 부분에 대하여만 고율분리과세 대상에서 종합합산대상으로 변경하는 것이 타당하다 하겠다.
(2) 청구법인은 쟁점②토지가 일반인의 자유로운 통행에 제공할 목적으로 골프장 밖에 개설한 사도로서 재산세 비과세대상에 해당된다고 주장하나,
청구법인에서 기존에 제출한 OOO 1167㎡, 같은 리 902 303㎡, 같은 리 938-1 163㎡ 토지는 고율의 분리과세에서 종합합산으로 변경하여 과세하는 것이 타당하다고 하겠다.
3. 심리 및 판단
가. 쟁 점
① 처분청이 회원제 골프장용 토지로서 분리과세대상으로 구분하여 과세한 토지 중 일부가 원형보전 임야로서 종합합산과세대상에 해당하는지 여부
② 청구법인 소유의 토지 중 일부가 사도로서 재산세 비과세 대상에 해당하는지 여부
나. 관련 법령 등 : 생략
다. 사실관계 및 판단
(1) 쟁점ⓛ토지와 관련하여 처분청과 청구법인이 제출한 심리자로는 다음과 같다.
(가) 쟁점ⓛ토지에 대한 과세현황 및 청구법인이 주장하는 원형보존지 내역은 아래 〈표1〉과 같다.
(나) 청구법인이 소유한 OOO은 1986.10.4. 최초로 회원제골프장으로 등록을 한 후 2003.3.18.과 2006.7.10. 2차례 변경등록을 하였으며, 최종 변경등록을 할 당시 시설별 토지 면적은 아래 〈표2〉와 같은 사실이 제출된 변경등록 관련 자료에서 확인된다.
(다) OOO가 1985.5.20. 처분청에 보낸 ‘골프장업 사업계획승인 신청에 따른 의견조회’ 공문에 첨부된 사업계획서에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있다.
(라) 청구법인이 2014.9.3. 처분청에 제출한 ‘2014년 상반기 농약사용량 조사결과제출’ 문서에 청구법인이 농약을 사용하는 면적으로 신고한 내역은 아래 〈표3〉과 같다.
(마) 청구법인은 2016.1.25. 처분청으로부터 OOO의 일부(19,337㎡)를 체육시설(티, 그린 등)로 변경하는 내용의 개발행위허가를 받았으며, 당해 개발행위허가를 받은 토지에 쟁점ⓛ토지의 일부가 포함되어 있는 것으로 나타난다.
(바) 처분청이 OOO가 2016년 4월에 작성한 산림실태조사 최종보고서에서 쟁점ⓛ토지 중 훼손지 면적은 74,336㎡이고, 원형보존지 면적은 92,331㎡인 것으로 나타난다.
*<표1><표2><표3>: 생략
(2) 쟁점②토지와 관련하여 처분청과 청구법인이 제출한 심리자료는 다음과 같다.
(가) 쟁점②토지에 대한 과세현황 및 청구법인이 주장하는 사도현황은 아래 〈표4〉와 같다.
(나) 쟁점②토지는 OOO 필름공장 등이 소재하고 있는 것으로 청구법인이 제출한 지적도면, 현장 사진 등에서 확인된다.
(다) OOO이 2013.10.10. 작성한 사도이용확인서 2매에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
*<표4>: 생략
(3) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여 먼저 쟁점①에 대하여 살펴본다.
「지방세법」제106조 제1항 제3호 다목 및 같은 법 제13조 제5항 제2호에서는 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 회원제골프장용 부동산 중 구분등록의 대상이 되는 토지에 대하여는 재산세를 분리과세(중과세) 하도록 규정하고 있고, 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」(1996.5.28. 대통령령 제15003호로 개정된 것, 이하 같다) 제20조 제3항 제4호에서는 골프장의 운영 및 유지·관리에 활용되고 있는 “조경지”를 구분등록 대상으로 규정하면서 그 조경지는 “골프장 조성을 위하여 산림훼손, 농지전용 등으로 토지의 형질을 변경한 후 경관을 조성한 지역을 말한다”고 규정하고 있고,
처분청은 청구법인의 골프장 사업승인 당시 사업계획서, OOO 조성 당시 산림이 훼손된 사진, 개발행위허가시 개발면적, 농약사용면적에 일부 보존녹지면적이 포함된 사실 등을 근거로 쟁점ⓛ토지는 원형보존임야에 해당되지 아니한다는 의견이나,
1996.5.28. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」의 개정으로 인하여 재산세가 분리과세(중과세)되는 “조경지”라 함은 골프장 조성을 위하여 산림훼손, 농지전용 등으로 토지의 형질을 변경한 후 경관을 조성한 것에 한하는 것으로 개정됨으로써 기존의 자연림 상태의 원형이 보전된 임야의 경우 분리과세(중과세)대상에서 제외되었는바, 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 그 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과하는 것이므로 회원제골프장 조성 당시부터 토지의 형질을 변경하지 아니하고 자연 상태의 임야로 존치되고 있는 토지인 경우에는 재산세 분리과세(중과세)대상인 “조경지”로 보기는 어렵다 할 것(조심 2014지280, 2014.11.3. 외 다수, 같은 뜻임)인바,
청구법인이 개발행위시 허가면적은 개발행위를 할 수 있는 허가면적에 불과하고, 이러한 개발행위허가면적 모두가 개발행위가 이루어졌다는 증빙이 될 수는 없다 할 것이며, 농약사용면적에 일부 보존녹지지역이 포함되어 있다 하더라도 녹지지역의 경우에도 병충해 등을 예방하기 위하여 일정한 농약사용이 필요할 수도 있다는 점에서 농약을 사용하였다는 사유가 원형보존지에 해당되지 아니한다는 근거로 보기도 어려우며, 최초 골프장 준공 당시 골프장 사진상에 나타난 훼손지가 쟁점ⓛ토지와 직접적으로 연관이 있는 토지라는 사실이 구체적으로 확인되지 아니하므로, 처분청이 골프장 조성 당시의 사업계획서 등을 근거로 쟁점①토지가 모두 원형보전 임야에 해당되지 아니한다고 보는 것은 잘못이라 할 것이고,
처분청이 조사한 조사보고서에서 쟁점ⓛ토지 중 원형상태의 임야가 92,331㎡가 있는 것으로 확인되고 있으며, 청구법인이 제출한 골프장 조성 당시의 항공사진에서도 쟁점ⓛ토지와 관련된 토지의 상당 부분이 임야상태이었던 사실이 확인되고 있는 점, 청구법인이 제출한 현장사진에서도 상당 부분의 임야가 자연상태의 원형보전 임야로 보이는 점 등을 감안하면, 적어도 처분청이 용역을 의뢰하여 조사한 보고서 상의 원형보전 임야에 해당되는 면적 92,331㎡는 회원제 골프장용 토지로 보아 분리과세대상으로 구분하여 재산세를 중과세한 처분은 잘못이라고 판단된다.
(3) 다음으로 쟁점②에 대하여 살펴본다.
「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 「도로법」에 의한 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도에 대하여는 재산세를 비과세하도록 규정하고 있고,
재산세의 비과세 대상으로 규정하고 있는 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도라 함은 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도와 공도의 연결상황, 주위 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정다수인의 통행에 이용되고 있다면 재산세 비과세 대상이 되는 사도에 포함된다고 할 것인바, 쟁점②토지가 당초부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설된 도로에 해당되지 아니하므로 재산세 비과세대상이 사도로 볼 수 없다는 처분청의 의견은 타당하지 아니하다고 보이고,
쟁점②토지는 도로명 장자터로의 일부로서 당초 개설 당시 사업계획서에서 골프장 접근도로가 폭 6m의 비포장도로였다고 기재되어 있는 점에서 기존부터 도로로 조성되어 있는 부지의 일부에 쟁점②토지가 포함되어 있는 것이고, 쟁점②토지를 포함한 장자터로 도로부지는 당초 골프장 준공 당시에는 주로 골프장 이용객을 위한 도로로서의 기능을 하였다고 보이지만 현재에는 골프장 이용객뿐만 아니라 도로 인근에 위치한 공장, 수련원, 농민 등의 통행을 위하여 이용되고 있으며,쟁점②토지는 골프장 외곽에 소재한 도로부지로서 청구법인이 사유지로서 불특정 다수인의 이용을 제한할 수 있다고 보기 어렵고,재산세의 현황 부과의 원칙에 비추어 당초 골프장 개장 당시에는 기존의 접근도로를 확장하여 골프장의 이용객을 위한 도로를 조성하였다 하더라도 그 후 이용 상황이 변하여 일반인의 자유로운 통행에 공여되고 있다면 이는 재산세 비과세대상인 사도로 보는 것이 타당하다고 판단된다.
4. 결 론
이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 일부 이유 있으므로 「지방세기본법」제123조 제4항과 「국세기본법」제81조 및 제65조 제1항 제3호에 의하여 주문과 같이 결정한다.