3심-대법원 2022두34531(2022.05.26) 세외수입
하수도원인자부담금 부과처분 무효확인 등
[판결요지] 쌍방의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조 제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 이유가 없다고 인정된다.관계법령 : 하수도법 제61조
[주문 / 처분청 일부 승소] 1. 상고를 모두 기각한다. 2. 상고비용은 각자 부담한다. [이유] 이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 쌍방의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조 제1항 각 호에 정한 사유를 포함하지 아니하거나 이유가 없다고 인정된다. 그러므로 같은 법 제5조에 의하여 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.———————————————–
2심-서울고등법원 2018누37931(2022.01.12) 세외수입
하수도원인자부담금 부과처분 무효확인 등
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는, 제1심판결의 이유 중 해당 부분(그 별지 ”관계 법령” 부분 포함) 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 원고의 주장
가. 이 사건 처분은 아래와 같은 사유로 중대․명백한 하자가 있으므로 당연무효이고, 설령 그렇지 않더라도 아래와 같은 위법사유가 있으므로 취소되어야 한다.
1) 피고는 이 사건 선행처분이 취소되지 아니한 상태에서 위 선행처분과 기초적 사실관계가 동일한 사유로 이 사건 사업에 관한 원인자부담금을 이중으로 부과하는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 처분은 이중으로 부과된 것으로 위법하다.
2) 하수도 사용조례 제22조 제5항, 제6항에 따르면 원인자부담금은 타행위 개발계획 승인 시 부과하고 준공 전에 완납하여야 하는데, 피고는 ① 위 하수도 사용조례 규정에서 정한 원인자부담금의 부과 제척기간인 ’이 사건 사업의 사용승인일(2015. 2. 17.)‘ 또는 ② 지방세징수법이 정한 부과 제척기간인 ‘이 사건 사업의 사업계획승인일(2011. 10. 5.)’로부터 5년이 모두 지난 2017. 3. 22.에 이르러 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 처분은 그 부과 제척기간이 지난 후에 이루어진 것으로서 위법하다.
3) 하수도법 제61조 제2항, 하수도 사용조례 제22조 제2항에 따르면 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 택일적으로 공공하수도에 관한 공사비용을 부담시키거나 또는 필요한 공사를 직접 시행하게 할 수 있고, 타행위로 인하여 발생되는 하수량 전체를 처리하기 위한 공공하수처리시설과 하수관거를 타행위 사업시행자가 직접 설치하는 경우 원인자부담금을 부과할 수 없는데, 원고는 이 사건 사업으로 필요하게 된 배수설비의 공공하수도 공사를 모두 완료하였으므로, 다시 원고에게 위 사업과 관련하여 원인자부담금을 부과하는 것은 위 각 규정에 위반되어 위법하다.
4) 하수도법 제61조 제2항에 따르면 원인자부담금의 부과 권한은 공공하수도관리청에 있고, 같은 법 시행규칙 제9조 제1항 제2호에 따르면 공공하수도관리청은 해당 지역을 관할하는 지방자치단체장인데, 이 사건 사업으로 인하여 발생하는 하수(이하 ‘이 사건 하수’라고 한다)를 처리하는 공공하수처리시설은 수원시 환경사업소 관할이므로, 피고는 이 사건 사업과 관련하여 원인자부담금을 부과할 권한이 없다.
5) 하수도법 제61조 제4항은 원인자부담금을 공공하수도 관련 공사비로만 사용하도록 정하고 있는데, 피고는 이 사건 사업과 관련하여 공공하수도를 새로 설치하거나 수원시에 공공하수처리시설 설치비용을 지급한 사실이 없으므로, 이 사건 처분은 지출하지 아니한 공공하수도 설치비용을 원인자부담금으로 부과한 것으로 위법하다.
6) 하수도법 제61조 제2항, 제4항은 타공사 또는 타행위로 비용 발생의 원인을 제공한 자는 당해 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도 공사비용만을 원인자부담금으로 부과하도록 규정하고 있음에도, 하수도 사용조례 제22조 제3항 제2호 [별표 5]는 이 사건 사업과 관련 없는 공공하수처리시설을 포함하여 화성시 전체 공공하수처리시설의 사업비와 시설용량을 합산하여 원인자부담금 단위단가를 산정하도록 하고 있으므로, 위 하수도 사용조례 규정은 상위법령에 위반되어 무효이다.
7) 하수도 사용조례 제22조 제3항 제2호 [별표5]에 따르면 원인자부담금 단위단가는 ‘공공하수도처리시설 총 사업비(원)/공공하수처리시설 시설용량(㎥/일)’에 일정 금액을 곱한 금액으로 산정하여야 한다. 그런데 피고가 이 사건 사업과 관련하여 공공하수도처리시설 비용을 지출하지 아니하였으므로 이 사건 사업에 관한 원인자부담금은 피고가 적용한 단위단가(2,760,000원/㎥)가 아닌 “0원”이 적용되어야 한다. 설령 그렇지 않더라도, 이 사건 하수를 처리하는 주체는 화성시가 아니라 수원시이고, 피고와 수원시장과 사이의 협의에 따라 이 사건 사업에 관한 원인자부담금은 수원시에 적용되는 단위단가(972,300원/㎥)로 산정되어야 한다. 따라서 피고가 이 사건 사업에 관한 원인자부담금 단위단가 2,760,000원/㎥를 적용하여 원인자부담금을 산정한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 이 사건 처분은 아래와 같은 하수발생량의 산정에 중대․명백한 하자가 있으므로 그 부분은 당연무효이고, 설령 그렇지 않더라도 아래와 같은 위법사유로 그 부분은 취소되어야 한다.
1) 피고가 이 사건 처분 시 이 사건 사업 계획인구에 따른 총 하수량을 산정하였음에도, 그와 별도로 이 사건 아파트의 부대복리시설(이하 ‘부대복리시설’이라 한다)에서 발생하는 하수량을 정하여 합산한 부분은 중복 산정에 해당한다.
2) 하수도 사용조례 제22조 제3항 제1호 나목은 하수발생량 산정 시 타행위 지역 안의 기존 건축물에서 발생하는 하수량을 제외하도록 하고 있으나, 피고는 이 사건 사업으로 인하여 철거·멸실된 기존 건축물에서 발생한 하수량을 공제하지 아니하고 원인자부담금을 산정하였다.
3. 판단1)
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주1) 원고는 이 사건 처분에 대하여 같은 사유를 공통으로 주장하면서 주위적으로는 이 사건 처분의 무효 확인을, 예비적으로는 이 사건 처분의 취소를 청구하고 있다. 원고의 주위적 청구를 기각하는 경우에는 예비적 청구의 당부에 대하여 별도로 판단을 하여야 하나, 원고의 주위적 청구원인과 예비적 청구원인의 주장이 공통되고 원고의 주장을 배척하거나 받아들이는 이유도 공통되고 같다. 그러므로 원고의 공통되는 주장별로 주위적 청구와 예비적 청구를 함께 판단하되, 원고의 주장을 배척하는 경우에는 주위적 청구와 예비적 청구를 별도로 구분하여 판단하지 아니하고, 주장을 받아들이는 경우에는 주위적으로 무효사유인지, 예비적으로 취소사유인지에 대하여 판단하기로 한다.
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가. 원고의 위 2. 가.의 1) 내지 5) 주장에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는, 제1심판결 중 해당부분을 아래와 같이 고치는 것 외에는 제1심판결 6쪽 13행부터 13쪽 15행까지의 “1) 원고의 원인자부담금 이중 부과처분 주장[위 가.의 1)]에 관한 판단” 항목부터 “5) 피고가 지출한 이 사건 사업에 관한 공공하수도 설치비용이 없으므로, 위 사업에 관한 원인자부담금을 부과할 수 없다는 원고 주장[위 가.의 5)]에 관한 판단” 항목까지 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
○ 제1심판결문 8쪽 5행의 “하수도 사용조례는”을 “하수도 사용조례”로 고친다.
○ 제1심판결문 8쪽 8행의 “이 사건 조례”를 “하수도 사용조례”로, “시행규칙 제17조 제1항이”를 “시행규칙 제17조 제1항 제3호가”로 각 고친다.
○ 제1심판결문 9쪽 16행의 ”하수도법 제61조 제1항“을 ”하수도법 제61조 제2항“으로 고친다.
○ 제1심판결문 9쪽 19행의 ”하수도 사용조례 제22조 제1항“을 ”하수도 사용조례 제22조 제2항“으로 고친다.
○ 제1심판결문 10쪽 마지막 행부터 11쪽 1행까지의 ”수원시공공하수처리장“을 ”수원공공하수처리장“으로 고친다.
○ 제1심판결문 13쪽 10행의 ”원인부담금“을 ”원인자부담금“으로 고친다.
나. 하수도 사용조례 제22조 제3항 제2호 [별표 5]가 상위법령에 위반되어 무효라는 주장[위 2. 가.의 6) 주장]에 관한 판단
1) 관련 법리
가) 특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 해당 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2021. 7. 8. 선고 2017두74818 판결, 대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결 등 참조).
나) 어느 시행령이나 조례의 규정이 모법에 저촉되는지가 명백하지 않은 경우에는 모법과 시행령 또는 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 모법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 모법 위반으로 무효라고 선언해서는 안 된다. 이러한 법리는 국가의 법체계는 그 자체 통일체를 이루고 있는 것이므로 상ㆍ하규범 사이의 충돌은 최대한 배제되어야 한다는 원칙과 더불어, 민주법치국가에서의 규범은 일반적으로 상위규범에 합치할 것이라는 추정원칙에 근거하고 있을 뿐만 아니라, 실제적으로도 하위규범이 상위규범에 저촉되어 무효라고 선언되는 경우에는 그로 인한 법적 혼란과 법적 불안정은 물론, 그에 대체되는 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백과 법적 방황은 상당히 심각할 것이므로 이러한 폐해를 회피하기 위해서도 필요하다(대법원 2021. 7. 8. 선고 2017두74818 판결, 대법원 2014. 1. 16. 선고 2011두6264 판결 등 참조).
2) 하수도 사용조례 제22조 제3항 제2호 [별표 5]의 내용
하수도법 제61조 제3항은 ‘제1항 및 제2항의 규정에 따른 원인자부담금의 산정기준·징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다’고 규정하고, 하수도 사용조례 제22조 제1항은 ‘타행위에 대한 원인자부담금은 타행위에 의해 발생되는 하수량을 처리할 수 있는 공공하수처리시설 설치비용과 해당 지역에서 발생하는 하수를 공공하수도로 연결시키기 위한 하수관거 설치비용의 전액을 사업시행자에게 부과한다’고 규정하고 있다. 또한 같은 조례 제22조 제3항은 ‘제1항에 따라 공공하수처리시설 설치비용은 다음 각 호와 같이 산정한 하수발생량에 단위단가를 곱하여 산정한다’고 규정하면서, 같은 항 제2호는 ‘단위단가는 [별표 5]에 따라 산정하되, 공공하수처리시설을 신설하는 경우 원인자부담금 단위단가는 해당 신설되는 하수처리시설의 건설비용을 근거로 한 단위단가를 적용하는 것을 원칙으로 한다’고 규정하고, 같은 조례 [별표 5]는 아래와 같이 규정하고 있다{이하 하수도 사용조례 제22조 제3항 제2호 [별표 5]를 ‘이 사건 조례조항’이라 한다}.
3) 판단
앞서 든 각 증거들과 변론 전체의 취지, 관련 법령과 하수도 사용조례의 규정 내용과 체계 등을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 화성시 전체 공공하수처리시설의 사업비와 시설용량을 합산하여 원인자부담금 단위단가를 산정하도록 한 이 사건 조례조항이 하수도법과 같은 법 시행령의 위임범위를 벗어났다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
가) 하수도법은 공공하수도 자체의 설치·관리를 위한 공사 외에 공공하수도 공사의 원인이 되거나 결과적으로 공공하수도 공사를 필요하게 하는 원인 제공자에 대하여 원인자부담금을 부과할 수 있도록 하는데, 하수도법 제61조 제2항은 대통령령으로 정하는 타공사 또는 공공하수도의 신설․증설 등을 수반하는 개발행위(타행위)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 소요되는 비용에 대하여 원인자부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 그로 인해 즉시 공공하수도의 신설․증설 등 공사가 필요한 경우에 한하여 원인자부담금을 부과할 수 있다고 규정하고 있지 않다.
나) 하수도원인자부담금은 공공하수도의 신설·증설을 야기한 환경오염의 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있고, 하수도법 제62조 제2항의 ‘타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도’에는 기존에 설치되어 있는 공공하수도도 포함되므로, 이 사건 사업으로 필요하게 된 공공하수도는 현재 하수를 처리하는 공공하수처리시설 뿐만 아니라 이 사건 하수의 발생으로 장래 화성시에 신설․증설되거나 화성시가 그 비용을 부담하여야 할 공공하수처리시설까지 포함하는 것으로 볼 수 있다. 또한 하수도법 제61조 제4항에 따르면, 하수도원인자부담금은 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 징수하여 향후 공공하수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다. 이와 같이 하수도법 제61조 제2항은 타공사 또는 타행위로 인하여 공공하수도 공사의 원인을 제공한 것에 대하여 장래의 공사비용에 상응하는 비용을 ’기존에 소요된 공공하수도의 건설비‘를 기준으로 부담하게 하는 것으로 볼 수 있다.
다) 이 사건 조례조항은 공공하수도 공사의 원인을 제공한 것에 대한 장래의 공사비용에 상응하는 비용을 기존 공공하수도의 건설비를 기준으로 부담하게 하면서, 기존 공공하수도의 건설비용을 화성시 전체 공공하수처리시설의 사업비와 시설용량을 기준으로 원인자부담금 단위단가를 산정하도록 한 것이므로, 이와 같이 산정하도록 하였다고 하여 상위법령에서 위임받은 범위를 벗어났다고 보기 어렵다.
라) 이 사건 조례조항에 따르면 원인자부담금 단위단가는 화성시 관할구역 내에 존재하는 7개 공공하수처리장의 총 사업비를 현재가치로 환산하여 이를 총 시설용량으로 나누고, 이에 연평균 생산자물가 상승률을 반영하는 방식으로 산정된다. 화성시 관할구역 내의 위 각 공공하수처리장은 처리지구, 준공연도, 처리용량, 관거 등의 규모에 따라 위와 같이 산정된 처리지구별 원인자부담금 단위단가에 상당한 차이가 발생하고, 화성시 관할구역 내의 공공하수도의 통일적·체계적 정비의 필요성과 원인자부담금 부과의 형평성 등을 고려하면 화성시 전체의 공공하수처리시설을 기준으로 하여 원인자부담금 단위단가를 산정할 필요성이 인정된다.
마) 이 사건 조례조항은 환경부의 하수도 조례 기준안을 반영한 것으로서, 화성시를 비롯한 여러 지방자치단체가 이와 유사한 내용으로 하수도법 제61조 제2항에 따른 원인자부담금 부과대상을 정하고 있다.
다. 원인자부담금 단위단가 산정의 부당 주장[위 2. 가.의 7) 주장]에 관한 판단
1) 앞서 원고의 위 2. 가.의 5) 주장에 관한 판단에서 본 것과 같이 피고가 이 사건 사업과 관련하여 공공하수도를 새로 설치하지 않았다거나 위 사업과 관련하여 이 사건 하수를 처리하는 수원공공하수처리장 설치비용을 수원시에 지급하지 아니하였더라도 그러한 사정만으로 원고에게 원인자부담금을 부과할 수 없다거나 이 사건 사업에 관한 원인자부담금 단위단가로 ”0원“을 적용하여야 한다고 할 수 없고, 이 사건 조례조항에 따라 화성시 관할구역 내 전체 공공하수처리시설과 시설용량을 기준으로 하여 산정한 원인자부담금 단위단가에 기초하여 화성시에서 공고한 단위단가인 2,760,000원을 적용하여 이 사건 사업에 관한 원인자부담금을 산정한 것은 타당하다. 따라서 피고가 이 사건 사업과 관련한 공공하수처리시설 비용을 지출하지 아니하였음을 들어 원인자부담금 단위단가 ”0원“이 적용되어야 한다는 취지의 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
2) 다음으로 이 사건 사업으로 인한 원인자부담금 단위단가를 화성시가 아닌 수원시의 단위단가로 적용하여야 하는지에 대하여 보건대, 앞서 든 각 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 이 사건 조례조항에 따라 산정하여 화성시에서 공고한 원인자부담금 단위단가 2,760,000원을 적용한 것은 타당하므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다.
가) 이 사건 사업구역을 포함하여 화성시 관할구역 내에는 태안하수처리구역을 포함한 51개 공공하수처리구역이 있고, 위 하수처리구역들에서 발생하는 오수는 수원공공하수처리장, 향남공공하수처리장, 남양공공하수처리장 등 7개 공공하수처리장에서 처리되고 있다. 이 사건 사업구역을 포함한 화성시 기산·반월 7개 지구 사업시행자들은 각 공사분담구역을 정하여 오수관로, 차집관로 등의 하수관거 공사를 진행하였는데, 각 사업시행자들은 각 사업구역의 아파트에서 발생하는 하수를 수원공공하수처리장에 이송하기 위해 직접 하수관로를 설치하는 것 외에도 화성시의 하수처리구역 내에 위치한 기존 하수관로를 이용하거나 관경확대나 경사조정 등 기존 하수관로를 개량하여 하수를 이송시키는 것으로 보인다(갑 제6호증의 1, 갑 제15호증 참조).
나) 이 사건 아파트가 위치한 태안하수처리구역에서 발생하는 오수는 기존에 설치되어 있던 시설인 수원공공하수처리장에 위탁․처리하고 있음은 원고의 위 2. 가.의 4) 주장에 관한 판단에서 본 것과 같다.
그러나 피고는 수원시장과 사이에 수원공공하수처리장 건설비용 분담에 관한 협약을 체결하고 위 협약에 따라 이 사건 아파트가 위치한 태안하수처리구역에서 발생하는 하수의 처리를 수원공공하수처리장에 위탁하고 있을 뿐이고, 종국적으로 이 사건 하수의 처리를 위하여 필요한 공공하수처리시설 설치비용을 부담하는 주체는 화성시이므로, 피고가 이 사건 사업에 관하여 화성시에서 발생하는 하수의 처리를 위한 공공하수처리시설과 시설용량에 근거하여 산정한 원인자부담금 단위단가를 적용하여 하수도원인자부담금을 부과하는 것이 위법하다고 할 수 없다. 또한 하수도원인자부담금 제도의 취지, 앞서 본 것과 같은 이 사건 조례조항의 원인자부담금 단위단가 산정 방식과 그 산정 방식이 상위법령의 위임범위를 벗어났다고 보기는 어려운 점, 수원시의 원인자부담금 산정 방식은 수원시 관할구역 내의 하수처리시설을 기초로 산정되고, 수원시 공공하수처리시설의 사업비, 시설용량, 규모 등은 화성시와 상당한 차이가 있을 것으로 보이는 점 등의 사정에 비추어 보면, 이 사건 아파트에서 발생하는 하수가 수원공공하수처리장에서 위탁․처리되는 사정이 있다고 하더라도 그러한 사정만으로 수원시의 원인자부담금 단위단가를 적용하여야 한다고 보기는 어렵다.
다) 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업으로 인하여 필요하게 된 공공하수도에는 기존에 설치되어 있는 공공하수처리시설 뿐만 아니라 이 사건 하수의 발생으로 장래 화성시에 신설·증설되거나 화성시가 그 비용을 부담하여야 할 공공하수도까지 포함하므로, 이 사건 조례조항에 따른 원인자부담금 단위단가에 기초하여 이 사건 사업에 관한 원인자부담금을 부과·징수할 필요가 있다.
라) 한편 화성시장이 수원시장과의 수원공공하수처리장 건설비용 분담에 관한 협약 제5조에서 분담하여야 할 건설비용 중 ’시비 부담금액‘을 수원시에서 공고한 원인자부담금 단위단가(톤당 고시단가)를 기초로 산정한 것으로 보이기는 한다.
그러나 위 협약의 내용은 화성시의 태안하수처리구역에서 수원시에서 건설한 수원공공하수처리장으로 유입되는 하수의 처리에 관하여 하수처리장 건설비용 분담금 산정을 위한 단가의 적용 기준을 정한 것으로 보이고, 앞서 본 것은 같은 화성시 관할구역 내 공공하수도의 통일적·체계적 정비의 필요성과 원인자부담금 부과의 형평성 등을 위하여 화성시 전체의 공공하수처리시설과 시설용량을 기초로 원인자부담금 단위단가를 산정할 필요가 있는 사정 등을 고려하면, 위 협약에서 수원공공하수처리장 건설비용 분담금 산정을 위한 단가 기준으로 약정한 수원시의 원인자부담금 단위단가(톤당 고시단가)를 이 사건 사업에 관한 원인자부담금 단위단가로 적용하여야 한다고 할 수 없고, 이 사건 조례조항에 따라 산정하여 화성시에서 공고한 원인자부담금 단위단가를 적용하여 이 사건 사업에 관한 원인자부담금을 산정, 부과하였다고 하여 그 하자가 중대․명백하거나 위법하다고 할 수 없다.
라. 부대복리시설 하수발생량의 중복 산정 주장[위 2. 나.의 1) 주장]에 관한 판단
1) 앞서 든 각 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분 중 부대복리시설에서 발생한 하수발생량 104.74㎥에 대한 원인자부담금은 중복 산정된 것이므로, 그 하자가 중대․명백하여 이 부분은 무효에 해당한다.
가) 이 사건 처분의 하수도원인자부담금 산정내역은 아래와 같다. 피고는 이 사건 사업의 계획인구로부터 발생하는 하수량(③항 부분) 외에 별도로 부대복리시설인 주민공동시설, 어린이집, 경로당, 경비실, 근린생활시설에서 발생하는 하수량(④항 부분)을 합산하여 이 사건 사업의 총 하수발생량(⑤항 부분)을 산정하였다.
나) 화성시 하수도정비기본계획에서는 특정 지역의 하수발생량을 ’일 최대 하수량 원단위‘에 ’처리대상 인구 수‘를 곱하여 산정한 계획하수량으로 보고 있는데(을 제5호증 3쪽 참조), 화성시 하수도정비기본계획에서 정한 특정 지역의 하수량은 그 지역 안에 위치한 개별 시설들을 이용함으로써 발생하는 하수량을 모두 포괄하여 산정된다. 피고는 이 사건 아파트가 속한 병점분구의 ’2015년도 일 최대 하수량 원단위‘(0.303㎥)에 ’이 사건 사업의 계획인구‘(6,235인)를 곱하여 하수발생량(③항 부분)을 산정하였고, 위 하수발생량에는 이미 이 사건 사업구역에 속한 부대복리시설을 이용함으로써 발생하는 하수량까지 포함되어 있다 할 것이다.
다) 부대복리시설은 이 사건 아파트 거주인들의 생활상 편의를 위해 제공되는 시설로서, 그 용도가 주민공동시설, 어린이집, 경로당, 경비실, 기계/전기실, 지하주차장 근린생활시설 등이므로, 이 사건 아파트 거주인들이 주로 이용하거나 그 편의를 위한 시설로 보인다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 사업 계획인구를 기준으로 산정한 하수발생량(③항 부분) 외에 별도로 부대복리시설로부터 발생하는 하수량을 합산하여 이 사건 사업의 총 하수발생량(⑤항 부분)을 산정하는 것은 중복하여 산정한 것으로 봄이 타당하다.
라) 피고는, 부대복리시설의 거주인구를 알 수 없으므로 부대복리시설을 하수도법 제61조 제1항의 개별 건축물로 보아 공공하수도 개축비용에 대한 원인자부담금을 부과하여야 한다고 주장한다. 그러나 피고는 이 사건 처분 당시 하수도법 제61조 제2항, 하수도 사용조례 제22조 제1항, 제3항, 화성시 하수도정비기본계획에 따라 이 사건 사업 계획인구(6,235인)를 기준으로 이 사건 사업을 시행할 경우 발생할 것으로 예상되는 하수발생량(③항 부분)을 정하였는데, 이 사건 사업 계획인구의 산정에 부대복리시설 부분이 제외된다거나 이 사건 사업 계획인구에 따른 하수발생량 외에 부대복리시설의 면적에 따른 하수발생량을 합산할 법적 근거를 찾을 수 없고, 부대복리시설은 당초 이 사건 사업의 주택건설사업계획에 포함되는 시설로서, 그 규모와 용도도 당초 계획했던 것과 달리 증가 또는 변동되었다거나 이로 인하여 이 사건 사업 계획인구가 증가된다고 볼 자료도 없다. 따라서 피고가 이 사건 사업 계획인구에 따른 하수발생량 외에 별도로 부대복리시설을 개별 건축물로 보아 그 면적에 따른 하수발생량을 추가 합산하는 방식으로 이 사건 사업의 총 하수발생량을 산정할 수는 없으므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.
2) 나아가 앞서 든 각 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 선행판결에서 이 사건 사업이 하수도법 제61조 제2항에 규정된 타행위에 해당한다는 이유로 이 사건 선행처분을 취소하자, 피고는 하수도법 제61조 제2항에 근거하여 이 사건 처분을 하면서도 부대복리시설 하수발생량 104.74㎥ 부분에 대해서는 이 사건 선행처분의 내용을 그대로 유지하여 하수도법 제61조 제1항에 따른 하수도원인자부담금을 산정하여 부과한 점, ② 하수도법 제61조 제2항, 제3항의 위임에 따라 공공하수처리시설 설치비용의 원인자부담금 산정방식을 정한 하수도 사용조례 제22조 제3항은 하수발생량에 원인자부담금 단위단가를 곱하는 방식으로 원인자부담금을 산정하도록 규정하고 있을 뿐이고, 당해 사업구역 내 개별 건축물의 하수발생량을 합산할 것을 예정하고 있지 아니한 점, ③ 피고는 부대복리시설의 경우 거주인구를 알 수 없어서 하수발생량을 산정할 수 없음을 전제로 하수도법 제61조 제1항에 따른 개별 건축물에 대한 하수도원인자부담금을 합산하여 부과한 것으로 보이고, 부대복리시설이 제61조 제1항에서 정한 개별 건축물에 해당하는지 여부나 이 사건 사업 계획인구의 하수발생량과 부대복리시설의 하수발생량이 중복되는지 여부 등은 특별히 고려하지 않은 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 피고는 이 사건 사업에 관하여 하수도법 제61조 제2항에 따른 하수도원인자부담금을 산정하여 부과하여야 함을 충분히 인식하였거나 인식할 수 있었음에도 특별한 법적 근거나 합리적인 사유 없이 부대복리시설에 대하여 하수도법 제61조 제1항과 같이 원인자부담금 부과대상에 해당한다고 보아 그 하수발생량 부분을 합산하는 방식으로 이 사건 사업에 관한 하수도원인자부담금을 산정하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분 중 부대복리시설의 하수발생량의 산정에 대한 하자는 중대하고도 객관적으로 명백하여 당연무효라고 봄이 타당하다(원고의 이 부분 주위적 청구를 받아들여 이 사건 처분 중 이 부분에 대하여 무효임을 확인하는 이상, 이 부분에 해당하는 원고의 예비적 청구는 나아가 판단하지 아니한다).
마. 기존 건축물의 하수발생량 미공제 주장[위 2.나.의 2) 주장]에 관한 판단
하수도 사용조례 제22조 제3항 제1호 나목에 따르면, 원인자부담금의 부과기준이 되는 하수발생량 산정 시 해당 타행위 지역 안의 기존 건축물에서 발생하는 하수량은 제외하여야 한다. 그러나 갑 제34, 35, 36호증의 각 기재를 비롯하여 원고가 제출한 증거들만으로는, 이 사건 사업 시행 전에 해당 사업구역에 존재하던 다수의 건축물이 실제로 사용되어 하수가 발생하는 상태였다거나 건축물철거·멸실신고서에 기재된 철거면적이 실제 건축물의 연면적과 일치한다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고가 건축물철거·멸실신고서에 기재된 철거면적을 기초로 산정한 하수발생량을 타행위 지역 안의 기존 건축물에서 발생하는 하수량으로 보아 이를 하수도원인자부담금에서 공제할 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
바. 정당한 원인자부담금의 계산
앞서 본 것과 같이 이 사건 사업에 관한 하수도원인자부담금 중 부대복리시설의 하수발생량 산정에 관한 하자는 중대․명백하여 당연무효이므로, 부대복리시설의 하수발생량 104.74㎥에 상응하는 원인자부담금은 제외되어야 한다. 이에 따라 피고가 이 사건 사업시행자인 원고에게 부과하여야 할 정당한 하수도원인자부담금을 산정하면 아래와 같이 4,004,192,000원이 되므로, 이 사건 처분 중 위 금액을 초과하는 하수도원인자부담금 부과 처분 부분은 무효라고 할 것이다.
4. 결론
따라서 원고의 주위적 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 받아들이고, 원고의 나머지 주위적 청구와 예비적 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고의 주위적 청구 부분에 대한 항소를 일부 받아들여, 제1심판결 중 이 사건 처분 중에서 위 정당한 하수도원인자부담금인 4,004,192,000원을 초과하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 이 사건 처분이 무효임을 확인하며, 원고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각한다.