3심-대법원 2022두35329(2022.05.26) 세외수입
상수도원인 자부담금 부과처분취소
[판결요지] 상고인의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 같은 법 제5조에 의하여 상고를 기각한다.관계법령 : 수도법 제71조
[주문 / 처분청 승소] 1. 상고를 기각한다. 2. 상고비용은 원고가 부담한다. [이유] 이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 같은 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.———————————————–
2심-부산고등법원 2020누10541(2022.01.26) 세외수입
상수도원인자부담금부과처분취소
이 법원의 판결 이유는 아래와 같이 고쳐 쓰거나 원고가 이 법원에서 추가로 주장한 주장에 대하여 판단하는 외에는 제1심판결 이유와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
○ 제1심판결문 제2쪽 제14행의 “부과하였다.”를 “부과하였고(이하 ‘당초 처분’이라고 한다), 원고는 이를 모두 납부하였다.”로 고쳐 쓴다.
3. 추가 판단
가. 시설분담금 부과대상인지에 관한 판단
1) 원고의 주장 요지
이 사건 정비사업에 따른 급수공사 중 폐전된 360세대에 대한 부분(이하 ‘이 사건 급수공사’라고 한다)은 이 사건 정비사업구역 내에서 급수관의 위치가 달라진 것일 뿐이어서 급수조례 제5조 제2호에서 정한 개조공사 중 급수관의 위치변경공사에 해당하므로, 급수조례 제15조 제1, 2항에 따른 시설분담금 부과 대상이 아니다. 설령 그렇지 않더라도 급수관의 구경을 확대한 공사일 뿐이므로, 원고는 급수조례 제15조 제3항에 따라 신․구 구경별 시설분담금 차액만을 납부하면 된다.
2) 판단
앞서 본 처분의 경위와 을 7 내지 11호증의 각 기재에 의하면, 원고는 2014. 10.경 및 2015. 1.경 이 사건 정비사업의 시행에 따라 철거되는 이 사건 정비사업구역 내 한국○○연구원아파트(창원시 성산구 원이대로○○), ○○아파트(창원시 성산구 가음정로 ○○), ○○연구소사원아파트(창원시 성산구 가음정로 ○○) 합계 360세대 급수전의 폐전을 신청한 사실, 이에 이 사건 정비사업구역 내 급수전이 모두 폐전된 사실, 이후 원고는 이 사건 정비사업구역에 749 세대의 아파트를 신축하고, 2017. 2.경 위 아파트에 분기관(200mm×150mm), 급수관(150mm)을 연결하는 급수공사를 신청한 사실이 인정된다. 위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 정비사업구역 내에 있던 기존 급수전이 모두 폐전된 후 신축된 아파트에 대한 급수설비를 새로이 설치하는 공사를 신청한 것이므로, 이는 급수설비의 신설을 목적으로 하는 급수공사라고 할 것이지 단순히 급수전의 위치를 변경한 것이라고 보기 어렵고, 설령 기존에 폐전된 급수관의 구경보다 확대된 급수관이 설치되었다고 하더라도1) 급수관의 구경을 확대한 것에 불과하다고 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
———————————————————-
주1) 원고는 폐전된 급수전의 급수관 구경이 75mm라고 주장한다.
———————————————————-
나. 이유 제시의 하자에 관한 판단
1) 원고의 주장 요지
피고가 이 사건 급수공사를 신설공사로 보아 급수조례 제15조 제1, 2항에 따라 이 사건 처분을 한 것이라면, 이 사건 처분의 근거로 급수조례 제15조 제1, 2항을 제시하였어야 한다. 그런데 피고는 창원시가 급수전을 직권 폐전한 경우에 해당되지 않아 감면대상이 아니라는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 이는 급수조례 제15조 제3항의 구경확대공사와 관련된 것으로서 신설공사에 관한 규정인 급수조례 제15조 제1, 2항과는 전혀 관계가 없다. 따라서 피고가 신설공사와 관계없는 급수조례 제15조 제3항의 해당 여부를 들어 이 사건 처분을 한 것은 원고의 방어권을 침해할 정도로 이유 제시의 하자가 명백하여 위법하다.
2) 판단
가) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 참조).
나) 급수조례 제15조는 제1항에서 “전용급수장치, 보조급수장치와 시설공용급수장치의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대공사에 한한다)를 목적으로 하는 급수공사를 하고자 하는 사람은 별표 1의 시설분감금을 공사비와 동시에 납부하여야 한다.”고 규정하고 있고, 제3항에서 “급수관의 구경확대공사를 하고자 하는 사람은 별표 1의 신․구 구경별 시설분담금 차액을 납부하여야 한다. 다만, 구경 절하한 급수장치를 원상복구할 때(제1호), 조례 제26조 제3항에 따라 폐전된 급수전을 같은 장소에 부활시킬 때(제2호)에는 시설분담금을 징수하지 아니한다.”고 규정하고 있으며, 제26조 제3항 제3호는 “시장이 정하는 경우 급수설비를 폐전할 수 있다.”고 규정하고 있다.
다) 갑 1호증(가지번호 포함, 이하 같다)에 의하면, 이 사건 처분서에 첨부된 자료의 ‘산정기준’란에 ‘급수조례 제15조 및 제26조에 따라 폐전신청한 급수전 세대만큼 감면적용-감면금액: 360*306,000원=110,160,000원’, ‘감면대상 여부’란에 ‘○○구역은 시에서 직권으로 폐전한 사항이 아니므로 감면대상이 아님’, ‘미납금액’란에 ‘110,160,000원’이라고 기재되어 있는 사실이 인정된다. 이를 급수조례 제15조의 내용에 비추어 보면, 피고는 당초 처분 시 이 사건 급수공사를 급수조례 제15조 제3항 단서, 제26조 제3항 제3호에 해당한다고 보아 그 시설분담금을 부과하지 않았던 것임을 알 수 있다. 그러나 이 사건 급수공사가 구경 절하한 급수장치를 원상복구하거나 급수조례 제26조 제3항에 따라 폐전된 급수전을 같은 장소에 부활시킨 때에 해당하지 않아 급수조례 제15조 제3항 단서가 적용되지 않는다는 것이 곧바로 같은 조항 본문이 적용되어 급수관 구경확대공사를 하는 경우라 보기는 어렵다. 이 사건 처분서의 기재 내용에 의하면, 위와 같이 시에서 직권 폐전하지 않았다는 이유로 시설분담금을 부과하지 않았던 이 사건 급수공사에 대하여 급수조례 제15조 제1항, 별표 1에 따라 산정한 시설분담금을 부과하는 것임을 충분히 알 수 있기 때문이다. 따라서 피고가 이 사건 처분근거로 급수조례 제15조 제1, 2항이 아닌 제15조 제3항을 제시하였다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.
다. 처분 사유의 소멸 및 절차상 하자에 관한 판단
가) 원고의 주장 요지
1) 피고는 원고가 신축 아파트 749세대에 관한 급수공사를 신청한 데 대하여, 수도법 제71조, 구 수도법 시행령(2017. 4. 11. 대통령령 제27985호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제65조 제1항에 따라 원고와 사전협의를 거쳐 전체 749세대에 대한 상수도 원인자부담금을 부과하는 당초 처분을 하였고, 이에 따라 원고는 당초 처분에 따른 원인자부담금을 모두 납부하여 이행하였으므로, 전체 749세대에 대한 수도법 제71조의 원인자부담금 부과 사유는 소멸하였다. 따라서 이미 처분 사유가 소멸되었음에도 불구하고 이 사건 급수공사에 대하여 재차 원인자부담금을 부과하는 내용의 이 사건 처분을 한 것은 부담금의 이중부과를 금지한 부담금관리기본법 제5조 제1항에 위반되어 위법하다.
2) 설령 원고와 피고가 이 사건 급수공사에 따른 시설분담금에 관하여 사전협의를 하였다고 할 수 없어 여전히 이 사건 처분 사유가 존재한다고 하더라도, 피고가 수도법 제71조의 원인자부담금을 부과하는 이 사건 처분을 하려면 별도의 사전협의를 하였어야 함에도 그러한 절차를 거치지 않았으므로, 이 사건 처분은 수도법 시행령 제65조 제1항에 따른 사전협의절차를 거치지 않은 하자가 있어 위법하다.
나) 당초 처분과 이 사건 처분의 법적 성격
1) 수도법 제3조는 ‘수도’를 ‘관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부’(제5호), ‘수도시설’을 ‘원수나 정수를 공급하기 위한 취수․저수․도수․정수․송수․배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설’(제17호), ‘수도공사’를 ‘수도시설을 신설․증설 또는 개조하는 공사’(제25호)라고 정의하고 있다. 2) 수도법 제71조 제1항은 “수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지․산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사․수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 다만, 수도법 제38조 제1항, 제70조는 수도시설의 설치비용은 원칙적으로 수도사업자가 부담하나, 수도사업자가 지방자치단체인 경우 급수설비에 관한 공사의 비용부담은 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 하고 있고, 수도법 제38조 제1항의 위임을 받은 급수조례에 의하면 급수공사의 공사비용은 급수공사 신청자가 부담하도록 하고 있다.
3) 한편, 급수조례는 ‘시설분담금’을 ‘정수장, 가압장 등 상수도시설에 소요된 건설비를 급수설비의 신설 또는 구경확대공사 등을 신청하는 사람으로부터 징수하는 분담금’이라고 정의하면서(제2조 제8호), “전용급수장치, 보조급수장치와 사설공용급수장치의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대공사에 한한다)를 목적으로 하는 급수공사를 하고자 하는 사람은 별표 1의 시설분담금을 공사비와 동시에 납부하여야 한다.”라고 규정하고 있다(제15조 제1항). 즉, 급수조례 제15조의 시설분담금은 정수장, 가압장 등 상수도시설에 드는 건설비를 급수설비의 신설공사 등을 신청하는 자로부터 징수하는 분담금으로 그 근거법률은 급수설비에 관한 공사의 비용부담에 관한 수도법 제38조 제1항이 아니라 “지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다.“라고 규정한 구 지방자치법(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제138조와 ”사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다.“라고 규정한 같은 법 제139조 제1항이라고 봄이 타당하다.
4) 이처럼 수도법 제71조 제1항에 의한 원인자부담금은 수도시설의 신설․증설․개조 등 수도공사가 필요한 경우 그 수도공사를 시행하기 전에 장래에 소요될 수도시설 공사비용을 분담하도록 하는 것이고, 지방자치법 제138조 및 급수조례 제15조에 의한 시설분담금은 이미 상수도시설 설치가 완료된 지역에 신규 급수를 신청하는 자에 대하여 급수공사비를 납부하면서 함께 기존 상수도시설의 조성비용을 분담하도록 하는 것이다(대법원 2021. 7. 8. 선고 2018두66159 판결, 2018두66166 판결 등 참조).
5) 갑 1호증의 기재에 의하면, 이 사건 처분서에 첨부된 자료의 제목이 ‘○○구역 상수도원인자부담금 산정내역 관련자료’이고 그 ‘산정기준’란에 ‘수도법 제71조 및 같은 법 시행령 제65조’가 기재되어 있는 사실, 납부 고지서에도 ‘상수도원인자부담금’이라고 기재되어 있는 사실은 인정된다.
그러나 앞서 인정한 사실관계와 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 을 11, 12호증의 각 기재에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 원고는 피고에게 이미 설치되어 있는 수도시설에서부터 신축 아파트까지 급수관을 연결하는 급수공사를 신청한 점, 피고는 원고에게 위와 같은 급수공사 비용을 부담케 하는 외에 급수조례 제15조 제1항, 별표 1에 따라 산정된 시설분담금을 부과하는 이 사건 처분을 한 점, 당초 처분서에는 ‘시설분담금’ 119,034,000원이라고 표기되어 있는 점, 이 사건 처분서의 제목이 ‘상수도 시설분담금 재부과 통보’인 점, 이후 피고가 원고에게 납부를 독촉하며 보낸 통지서의 제목도 ‘상수도 시설분담금 2차 재부과통보’, ‘상수도 시설분담금 납부 촉구’, ‘상수도 시설분담금 체납에 따른 납부 독촉’인 점에 비추어 보면, 이 사건 처분서의 첨부자료와 납부 고지서에 ‘상수도원인자부담금’과 ‘수도법 제71조, 같은 법 시행령 제65조’가 기재된 것은 오기이고, 당초 처분과 이 사건 처분은 수도법 제71조에 따른 상수도 원인자부담금을 부과한 것이 아니라 구 지방자치법 제138조, 제139조 제1항 및 급수조례 제15조 제1항에 따라 급수공사를 신청한 자에게 이미 설치되어 있는 설치된 상수도 시설비의 일부를 부담케 한 것으로 봄이 타당하다.
다) 처분사유의 소멸 및 절차상 하자에 관한 판단
구 수도법 시행령 제65조 제1항과 수도법 시행령 제65조 제1항에 따르면, 수도사업자는 수도법 제71조 제1항에 따른 원인자부담금을 부담하게 하려면 같은 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 하고, 수도사업자와 원인제공자 사이에 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 관한 협의가 이루어지고 원인제공자가 이를 이행한 경우에는 수도법 제71조 제1항, 제2항에 따른 원인자부담금 부과사유는 소멸하였다고 보아야 한다(대법원 2021. 4. 8. 선고 2015두38788 판결 참조).
그러나 당초 처분과 이 사건 처분이 수도법 제71조에 따른 원인자부담금이 아니라 구 지방자치법 제138조, 제139조 제1항 및 급수조례 제15조 제1항에 따른 시설분담금임은 앞서 본 바와 같으므로, 이와 달리 원인자부담금임을 전제로 하여 처분사유가 소멸하였다거나 사전협의 절차를 거치지 않았다는 원고의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 기각한다.