3심-대법원 2022두34777(2022.05.26) 세외수입
시설분담금(원인자부담금) 부과처분 무효 확인
[판결요지] 상고인의 상고이유에 관한 주장은 「상고심절차에 관한 특례법」 제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각한다.관계법령 : 수도법 제71조
[주문 / 처분청 승소] 1. 상고를 기각한다. 2. 상고비용은 피고가 부담한다. [이유] 이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은 「상고심절차에 관한 특례법」 제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.———————————————–
2심-대구고등법원 2021누2408(2022.01.21) 세외수입
시설분담금(원인자부담금) 부과처분 무효 확인
가. 택지개발사업
1) 건설부장관은 1990. 1. 8. 김천시 교동, 삼락동 일원 327,000㎡(후에 255,438㎡로 감축되었다)를 ‘○○ 택지개발예정지구’(이하 ‘이 사건 택지개발지구’라 한다)로 지정하고, 원고1)를 위 지구에서 시행하는 택지개발사업(이하 ‘이 사건 택지개발사업’이라 한다)의 시행자로 지정하였다(건설부 고시 제821호).
———————————————————
주1) 한국토지개발공사는 1996. 1. 1. 한국토지공사로 명칭이 변경되었고, 한국토지공사와 대한주택공사가 2009. 10. 1. 원고로 합병되었다. 이하, 합병 전후를 불문하고 ‘원고’라 한다.
———————————————————
2) 경상북도지사는 1994. 11. 26. 원고가 작성한 이 사건 택지개발사업에 관한 개발계획을 승인하였다(경상북도 고시 제1994-○○호).
3) 원고는 이에 따라 택지개발사업을 시행하여 1999. 1. 28. 이를 준공하였다.
나. 공공주택건설사업
1) 원고는 2015년경 국토교통부장관에게 이 사건 택지개발지구 내에 위치한 ○○시 삼락동 1296, 1297 일원 10,585㎡의 사업부지(이하 ‘이 사건 사업지구’이라 한다)에, 14~15층 3개동, 410세대, 연면적 21,411.48㎡ 규모의 공공주택건설을 위한 ‘○○ 행복주택 아파트 건설사업’(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라 한다)의 사업계획승인을 신청하였다.
2) 위 신청에 관한 관계 기관 협의 과정에서, 경상북도지사는 2015. 12. 1. 피고에게 협의를 요청하였다.
3) 이에 대하여 피고 산하 상하수도과장은 2015. 12. 9. 피고에게 ‘급수(저수조)·배수·절수설비 설치 등’에 관하여 아래와 같은 검토의견을 제출하였다.
○ 상수도 분야 검토의견
이 사건 사업지구는 상수도 급수구역으로 수도법 제71조(원인자부담금) 및 같은 법 시행령 제65조(원인자부담금), ‘김천시 상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 조례’ 제4조(부담금의 부과대상 및 범위) 제1항 제3호의 규정에 의거 원인자부담금이 부과되며, 원인자부담금은 급수공사 신청 시 사전 납부되어야만 용수공급이 가능함.
4) 원고는 2015. 12. 31. 국토교통부장관으로부터 이 사건 주택건설사업을 승인받고(국토교통부고시 제2015-1024호), 이를 시행하였다.
다. 급수공사승인 신청 및 원인자부담금 부과
1) 원고는 이 사건 주택건설사업 시행을 마치고 피고에게 급수공사승인을 신청하면서 2018. 6. 4. 아래와 같이 상수도 원인자부담금의 면제 요청을 하였다.
○ 상수도 원인자부담금 면제 가능여부 회신 요청
이 사건 주택건설사업에 대하여 이 사건 사업지구 내 배수지, 가압장 및 송수관로 등 수도시설을 원고가 직접 설치하였음. 따라서 이 사건 주택건설사업에 상수도 원인자부담금을 부과하는 것은 이중부과에 해당하는 것으로 판단되므로, 이 사건 주택건설사업에 관하여 부과예정인 상수도 원인자부담금을 면제할 것을 요청함.
3) 피고는 2018. 6. 12. 원고에게, 이 사건 사업지구에 대하여 급수공사는 승인하되 이 사건 사업지구는 상수도 원인자부담금 면제지역이 아니라는 이유로, 아래와 같이 급수공사비(신설공사수익, 기타수수료수익)와 ’김천시 상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 조례‘(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제4조 제1항 제3호에 따른 원인자부담금 60,150,000원의 납부를 통보하였다(이하 원인자부담금 60,150,000원을 부과한 처분을 ’이 사건 처분’이라 한다).
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제5 내지 7, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 원인자부담금 부과상대방이 아닌 자에 대한 이중부과로 인한 하자
원고는 택지개발사업자로서 피고와의 협의에 따라 이 사건 택지개발지구 내 수도 공급을 위하여 필요한 수도시설을 신설·증설하고 이 사건 택지개발사업을 완료함으로써, 수도법 제71조에 의한 원인자부담금 부과사유가 소멸하였다. 그 후 원고가 주택건설사업자로서 이 사건 주택건설사업 시행하고 급수신청을 하자, 피고는 비로소 주택건설사업자인 원고에게 상수도 원인자부담금을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분은, 원인자부담금 부과상대방이 아닌 주택건설사업자에게 한 것일 뿐만 아니라, 이미 택지개발사업자가 피고와의 협의에 따른 수도시설 설치를 완료하여 원인자부담금 부과사유가 소멸한 후에 이중부과한 것으로, 그 하자가 중대·명백하여 무효이다.
나. 조례 근거 조항의 오적용으로 인한 처분무효
이 사건 주택건설사업과 같은 대단위 사업의 경우 이 사건 조례 제4조 제1항 제1호가 적용되어야 함이 명백하다. 그럼에도 불구하고 피고는 위 조례 제4조 제1항 제3호를 적용하여 이 사건 원인자부담금을 부과한 위법이 있고, 그 하자가 중대·명백하여 무효이다.
다. 상위법령의 위임 없이 제정된 조례에 근거한 처분무효
피고는 이 사건 조례 제4조 1항 제3호에 근거하여 이 사건 처분을 하였으나, 위 조항은 상위법령인 수도법 제71조, 수도법 시행령 제65조의 위임 없이 제정된 것이므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 중대·명백한 하자가 있어 무효이다.
라. 소멸시효 또는 부과제척기간 도과로 인한 처분무효
이 사건 택지개발사업은 1999. 1. 28. 준공되었는데, 피고는 그로부터 20년이 된 시점에서 이 사건 처분을 하였다. 피고의 이 사건 원인자부담금 부과 권리는 지방재정법 제82조 제1항, 지방세기본법 제38조 제1항, 이 사건 조례 제11조에 따라 위 택지개발사업 준공 후 5년간 행사하지 아니하여 소멸시효가 완성되었거나 부과제척기간이 도과하였다. 피고는 이러한 사정을 잘 알면서도 이 사건 각 처분을 하였으므로, 위 처분은 무효이다.
3. 이 사건 처분의 무효 여부
가. 관계 법령 및 관련 법리
이 사건에 관계된 주요 법령은 별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다. 그중 상수도 원인자부담금에 관련된 구체적인 법령 및 법리는 아래와 같다.
○ 수도법 제3조는, ‘수도’를 관로(管路), 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부(제5호), ‘수도시설’을 원수나 정수를 공급하기 위한 취수·저수·도수·정수·송수·배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설(제17호), ‘수도공사’를 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사(제25호)라고 정의하고 있다.
○ 수도법 제71조 제1항, 제2항은, 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있고, 이에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따른 수도법 시행령 제65조 제1항은 “수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 수도법 시행령 제3항, 제6항은, 수도공사를 하는 데에 비용발생의 원인을 제공하는 자에 대한 원인자부담금은 ‘수도시설 신설ㆍ증설 비용’ 등을 합산한 금액으로 하고, 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다.
○ 위와 같은 위임에 따라, 피고는 2002. 12. 12. ‘김천시 상수도원인자부담금 및 손괴자부담금의 산정징수 등에 관한 조례’를 제정하여 상수도 원인자부담금을 징수하기 시작하였다. 그 후 위 조례는 2011. 12. 1. 이 사건 조례로 전부개정되었다. 이 사건 조례 제4조 제1항은 원인자부담금 부과대상을 아래와 같이 각 호로 구분하여 규정하고 있다.
– 제1호: 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도사업자의 공급능력 이상의 수돗물 수요를 야기함으로써 취수장·정수장·배수지·가압장 및 송수·배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 해당 공사의 비용을 부담시키는 경우
– 제2호: 급수구역 밖에 위치하는 건축물 등에 신규로 수돗물을 공급하기 위하여 관거 등 송수·배수시설의 신설공사를 하여야 하는 경우에 기존 수도시설 건설에 소요된 비용과 해당 수도시설의 신설 또는 증설에 소요되는 공사비용을 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우
– 제3호: 급수구역 안에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우(건축물의 증축·개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하여 이 경우 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다)
○ 주택지구 조성사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우, 수도법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무는 주택지구 조성사업의 시행자(택지개발사업자)가 부담하는 것이 원칙이고, 해당 건축물이 원래 주택지구 조성사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 조성된 토지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자(주택건설사업자)는 별도로 상수도 원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는다고 보아야 한다(대법원 2020. 7. 29. 선고 2020두30788 판결 참조).
○ ‘부담금관리 기본법’ 제5조 제1항은 “부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”라 규정한다.
구 수도법 시행령(2017. 4. 11. 대통령령 제27985호로 일부개정되기 전의 것, 이하 ’구 수도법 시행령‘이라 한다) 제65조 제1항은 “수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.”라 규정한다. 이에 따르면, 수도사업자는 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등을 정할 때 우선 원인제공자와 협의하여야 하는데, 협의가 이루어지지 않으면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 부담금액을 정하여 원인제공자에게 부과하게 된다.
수도사업자와 원인제공자 사이에 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 관한 협의가 이루어지고 원인제공자가 이를 이행한 경우에는, 원인제공자가 수도사업자와의 협의에 따른 원인자부담금을 납부한 경우뿐만 아니라, 원인제공자의 비용으로 수도시설의 신·증설 등의 공사를 직접 시행하기로 협의하고 원인제공자가 이를 이행한 경우에도 이를 통해 수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 부담한 것으로 볼 수 있다. 따라서 그러한 경우 특별한 사정이 없는 한, 수도법 제71조 제1항, 제2항에 의한 원인자부담금 부과사유는 소멸했다고 보아야 한다. 원인제공자가 해당 사업과 관련하여 수도사업자와의 협의에 따라 비용을 부담했음에도, 해당 사업으로 설치된 주택·산업단지 안에서 원인제공자나 그로부터 용지를 분양받은 자가 개별 건축행위를 하는 때에 수도법상 원인자부담금을 납부하여야 한다면, 이는 상수도 원인자부담금에 관한 관계 법령 및 부담금의 이중부과를 금지한 ’부담금관리 기본법‘ 제5조 제1항에 위반된다(대법원 2021. 7. 8. 선고 2017두43791 판결 참조).
나. 인정사실
위 인정사실 및 인용증거와 갑 제6호증, 을 제9, 12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 원고는 이 사건 택지개발사업을 시행하면서, 1994. 7. 21. 피고에게 이 사건 택지개발지구 개발계획안에 대하여 협의를 요청하였다.
2) 이에 피고가 1994. 7. 26. 원고에게 설치하는 수도시설의 관경, 설치구간, 접속지점, 비용부담 주체(원고) 등에 관하여 의견을 회신하였다.
3) 그밖에도 위 개발계획안에는, 인구 및 주택건설계획과 수도급수계획이 포함되어 있는데, 이에 의하면, 전체 수용세대는 2,083세대, 수용인구는 10,043명, 1일 최대 급수량 4,137㎥/일, 급수인원 12,127인으로 예상되어 있고, 배수지 및 가압장, 수도관 등의 설치계획이 포함되어 있다.
4) 원고는 위와 같은 협의를 거쳐 1994. 11. 26. 경상북도지사로부터 이 사건 택지개발사업에 관한 위 개발계획을 승인받았다.
5) 원고는 위 개발계획에 따라 사업을 시행하면서, 이 사건 사업지구 내에 배수지(A=1,460㎡, Q=1,100㎥), 가압장(면적 300㎡), 상수관(D=25~400m/m, L=4,700m) 등 상수도시설의 설치공사를 원고의 비용을 들여 직접 시행하였다.
6) 이 사건 택지개발사업은 1999. 1. 28. 준공되었고, 원고가 설치한 위와 같은 상수도시설은 당시 시행되던 택지개발촉진법 제25조에 따라 공공시설로서 피고에게 귀속되었다.
7) 위 개발계획의 승인 및 그 사업시행 과정에서 택지개발촉진법을 비롯한 관련 법령에서 정한 각종 인·허가나 그 의제에 필요한 협의절차는 모두 준수한 것으로 보이고, 이에 따라 그 개발사업이 별다른 문제 없이 준공되었다.
8) 그 후 이와 같이 조성된 택지에 원고가 이 사건 주택건설사업을 시행하였으나, 그 공동주택 등 건축물의 ‘실제 수돗물 사용량’이 기존의 택지개발계획에서 예상한 ‘추정 사용량’을 현저하게 초과하였다고 볼만한 사정은 없다.
9) 피고는 이 사건 택지개발사업이 준공된 이후 20년 가까이 택지개발사업자의 지위에 있는 원고에게 상수도 원인자부담금을 부과하지 않았다.
10) 그러나 피고는 이 사건 택지 위에 개별 건축공사를 시행하기에 이르자, 원고를 비롯한 개별 주택건설사업자들에게 이 사건 조례 제4조 제1항 제3호에 기하여 원인자부담금을 부과하였다.
다. 구체적 판단
1) 위 인정사실을 관련 법리에 비추어 보면, 이 사건 사업지구에 대한 원인자부담금 납부의무자는 이 사건 택지개발사업의 시행자인 원고에 불과하고, 그 후 조성된 택지 일부에서 이 사건 주택건설사업을 시행한 원고는 부과대상이 될 수 없다. 그럼에도 피고는 1999. 1. 28. 이 사건 택지개발사업이 준공된 뒤 약 20년 가까이 그 시행자인 원고에게 상수도 원인자부담금을 부과하지 않고 있다가, 당시 조성된 택지 일부의 주택건설사업자인 원고로부터 이 사건 주택건설사업의 시행에 따른 급수신청을 받자, 2018. 6. 12. 비로소 택지 일부의 주택건설사업자에 불과한 원고에게 상수도 원인자부담금을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분은 상수도 원인자부담금 부과상대방이 될 수 없는 주택건설사업자에게 한 것으로 관계 법령을 위반한 하자가 있고, 위 인정사실과 사정을 두루 감안하여 볼 때 이는 중대·명백한 하자에 해당한다고 할 것이다.
이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
2) 설령, 이 사건 처분을 이 사건 택지개발사업의 시행자인 원고에 대한 것으로 볼 수 있다고 가정하더라도, 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 부담금 이중부과에 해당하여 역시 무효라고 할 것이다.
즉, 원고는 이 사건 택지개발사업을 시행하면서 피고와의 협의를 거쳐 이 사건 택지개발에 필요한 사업지구 내·외의 수도시설을 원고의 비용으로 직접 신설·증설하였으므로, 수도법 제71조에 의한 원인자부담금 납부의무가 소멸하였다. 게다가 이 사건 사업지구에 설치된 주택단지 등의 ‘실제 수돗물 사용량’이 협의의 전제가 된 ‘추정 사용량’을 현저하게 초과한다는 사정도 없다. 그럼에도 피고가 원인자부담금 납부의무를 지지 않는 원고에게 또다시 원인자부담금을 부과하는 이 사건 처분을 한 것은, 부담금 이중부과금지 원칙을 위반하여 위법하고, 그 하자가 중대·명백하므로 무효이다.
3) 따라서 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 중대·명백한 하자가 있어 무효라고 할 것이다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.