대전광역시 대덕구청 주무관 김정기
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Ⅰ. 도입배경
지방세는 국세에 비해 시작은 늦지만 비약적으로 조직과 체계가 발전하였고, 특히 국세에 의존하는 조세인 지방소득세 분야가 독립세로 전환되면서부터 지방세는 새로운 국면을 맞이하고 있다고 할 수 있다. 단순한 국세이양을 넘어 이제는 새로운 세원개발에도 박차를 가해야 할 필요성이 있다. 지금까지의 지방세 세목과 구조만으로는 미래에 다가올 초고령사회 진입에 따른 사회복지예산의 가파른 증가세를 지원할 수 없고 지방자치제도의 근간인 자주재원확보에도 긍정적 답변을 확신할 수 없다. 그리고 우리나라 주요 6대 복지사업 규모가 45조 8000억원 ~ 50조원에 이른다는 전망이 나오는 것을 보면 미래 지방세정의 전환점을 만들어야 할 시점에 있다고도 볼 수가 있다.
조세행정이 소득위주의 직접세에 관심을 갖고 지속적으로 세원확보에 노력하고 있는 점은 간접세에 대하여는 관심 밖의 사항일 수 있다. 물론 간접세는 국민들의 생활과 밀접한 관련이 있기에 이에 대한 세율인상은 쉽지 않은 일이다. 국민들은 세금을 내는 의무에 대하여 민감하지만 그 세금이 다시 환원되는 현상 즉, 환원비율에 따라 만족도가 달라진다는 점에 대하여는 인식하지 못하고 있다. 지방세는 국민들과 가장 밀접한 현장에서 발생되는 세목들인 만큼 이에 따른 환원이 중요한 사안이 된다. 따라서 이러한 간접세 분야에 대한 재조명을 통해 새로운 세목인 ‘가치창출세(價値創出稅)’를 신설하여 지방세 체계의 신선한 지평을 열고자 한다.
Ⅱ. 국세와 지방세의 상호이전
국가와 지방자치단체가 징수하는 조세는 국세와 지방세로 나누어지면서 세원배분에 대한 복잡한 문제들이 발생하게 되었다. 역사적으로 볼 때 부가가치세의 성격을 지닌 세목은‘사업세 → 영업세부가세 → 접객인세 → 유흥음식세’등의 과정을 거치며 신설과 폐지를 통해 국세인 부가가치세로 흡수되었다. 또한, 자동차세와 면허세가 국세에서 지방세로, 유흥음식세가 지방세에서 국세로 상호이전 되었으며 현재도 종합부동산세가 지방세로 이양되는 과정을 밟고 있다. 이러한 상호이전이 결국 국세와 지방세의 전략적인 협력관계로 이어지고 정부 3.0의 가치를 실현시킬 수 있는 기회가 될 것이다. 이제 가치창출세는 국세와 지방세 이양의 빈번한 역사속에서 시험대의 세목이 아닌 지방세로 재탄생하여야 한다.
Ⅲ. 가치창출세 개요
1. 가치창출세 신설목적
우리나라에서 ‘세율 인상 = 세부담 증가’라는 공식을 진리처럼 생각하고 있다. 하지만 서구 선진국에서는 복지재정 재원 및 재정안정화를 위한 세원으로 부가가치세를 적극 활용해 왔다. 서구의 부가가치세는 우리와 비교할 수 없을 정도로 역진성이 크다. 은퇴기 이후의 고령자 비율이 매우 높기 때문이다. 그럼에도 불구하고 서구에서 부가가치세율을 지속적으로 인상하고 있음은 우리에게 시사하는 바가 크다. 세부담의 역진성에도 불구하고 부가가치세를 적극 증세하는 이유는 세원분포가 넓어 왜곡이 작고, 모든 국민이 부담을 공유하므로 재정안정화 기능이 탁월하기 때문이다.
이런 사례를 바탕으로 개편이익을 모두 담고 있는 것이 가치창출세이다. 결국 가치창출세는 혜택의 재분배와 재정안정화 효과를 볼 수 있는 특성이 있고, 세제의 선진화를 주도하는 출발점이자 전환점이 될 수 있는 세목이다.
2. 가치창출세 성격
가치창출세의 성격은 부가가치세의 과세대상을 그대로 따르고 있으나 세목의 명칭처럼 향후 독립적으로 창의적 과세대상에 대해 과세할 수 있다. 그리고 과학과 사회환경의 변화가 빠른 시대이기에 가치창출세는 새로운 변화에 유연하게 적응하고 커다란 갈등 없이 수용할 수 있는 성격을 가진다. 또한 가치창출세는 두 개의 사이클(Cycle) 방식으로 일부가 목적세로 이용되어 혜택이 국민에게 돌아가는 환류성을 지니는데, 결과적으로 세 가지 성격이 모여 경제 3주체를 통한 정부 3.0의 가치성을 나타낼 수 있게 된다.
이러한 가치창출세는 국세와 같이 중간예납과 확정신고기한을 기준으로 과세체계를 이루고, 탈세억제와 성실납세의 정착을 위해 납세협력 유인제도로 개인에게 납세협력공제(1%)와 모든 납세자에게 성실납세자 세액공제(0.2%)를 부여하여 납세자를 배려한 세목으로 탄생하게 된다.
Ⅳ. 가치창출세 신설에 대한 문제와 대응논리
가치창출세의 신설은 혜택의 재분배와 재정안정화를 위한 것이며, 과세관청의 양방향 소통을 국민과 함께 하며 지방세의 위상을 제고하고자 하는 것이다. 이를 위해 해결해야 하는 세 가지 문제점인 과세성격, 재정배분, 중복성의 문제점과 대응논리를 통해 이를 타개하고 나아가 미래지향적인 세목으로 자리잡고자 한다.
1. 과세성격상 문제와 대응논리
과세성격상 부가가치세에 추가적으로 가치창출세를 소비자가 부담해야 하는 문제점이 발생하게 되는데 이는‘목적세’라는 열쇠로 해결할 수 있다. 보통세 특히 직접세가 대부분인 지방세의 특성을 보완하고 국민들에게 징수에 따른 혜택이 돌아갈 수 있도록 목적세로 법률에 명시함으로써, 서구의 사례처럼 소비가 혜택이 되는 사회적 기반을 다질 수 있다.
2. 재정배분상 문제와 대응논리
재정배분상 문제점은 현재 지방소비세가 공동세 방식을 취함으로써 국세에서 지방세로 금액이전을 하고 있는데, 이는 단순한 금액이양 작업일 뿐 과세과정을 통한 세목의 성격을 반영하지 못하는 절차이다. 가치창출세는 부가가치세 차가감납부세액의 10%로 독립과세하게 되며, 부가가치세의 성격상 대도시와 소규모 도시와의 경제격차 등으로 복잡한 배분의 문제가 발생한다.이를 해결하기 위해 보통세의 경우 가치창출세의 5%를 시·도 자치단체에서 가치창출세(시도분)으로 징수하여 기초자치단체의 재정자립도, 기초생활수급자 수 등 여러 가지 기준에 의거하여 일반조정교부금 방식으로 배분하여 주면 된다. 목적세의 경우 가치창출세의 5%를 가치창출세(시군구분)으로 징수하여 자체 재원으로 사용하면 부족한 복지예산을 어느 정도 충당할 것으로 생각된다.
3. 중복성의 문제와 대응논리
부가가치세를 공통분모로 과세대상으로 삼는다는 중복성의 문제에 있어서는 사실상 과세권자가 다르기 때문에 중복이 되지 않으며, 다만 주민세(개인사업장분)가 부가가치세를 기반으로 정액세로 과세된다는 점에서 이중과세의 요인이 있어 이 세목을 폐지하면 이중과세문제와 국민들의 오해를 해결할 수 있고, 지방소비세와의 중복성 문제도 현재 불특정다수에게 금액이전 되는 부분은 과세과정이 없으므로 특정대상으로 한 가치창출세 과세는 문제가 되지 않는다.
Ⅴ. 외국의 사례
우리나라의 모든 분야에서 시행이전에 가장 먼저 거론되는 것은 외국 특히 선진국의 연구와 실제사례이다. 그만큼 선진국들이 추진한 내용을 바탕으로 우리나라에 도입시 문제점이나 성과 등을 미리 예측하고 우리나라에 적합한 모형으로 변환하여 시행하게 된다. 지방자치와 자주재원을 위해서는 재정분권이 매우 중요한 의미를 갖는다. 대부분의 OECD 선진국들이 재정분권화 지수가 높은 것도 이런 부분을 잘 나타내 준다고 할 수 있다.
선진국 중 소비과세 비중이 높은 국가들이 대체로 지방자치가 잘 정착된 국가들이다. 미국의 경우, 현재는 개인소득세와 일반판매세를 중심으로 세제 체계를 형성하고1), 캐나다의 경우 연방정부는 주로 소득세와 소비세(주로 재화용역세)를 과세하며, 주정부는 소득세, 소비세에 대한 비중이 크다. 가장 하위정부인 지방정부는 재산세 위주로 과세하는 경향을 보인다.2)?독일의 경우 연방정부는 다양한 종류의 세수를 징수하고 있으며, 주정부는 부동산취득세와 상속세, 경마 등 및 복권세, 맥주세 등 자산과세와 소비과세 위주세목으로 구성된다.3)?가장 하위정부인 게마인데는 영업세와 부동산세 위주의 세목으로 과세체계가 형성된다. 일본의 경우, 우리나라의 광역자치단체에 해당하는 도부현세는 소득과세 성격의 세목이 과반수 이상을 차지하고 있으며, 소비과세와 자산과세가 20%대의 구성 비율을 보이고 있다.4)? 이러한 국가들과 비교할 때 우리나라도 어느 정도 지표에 근접하고 있으나, 좀 더 노력이 필요한 부분이 있다. 가치창출세가 신설되어 지방세의 기능을 수행한다면 일본과 같이 소비세가 약 20%의 비중을 차지하면서 국가적으로도 현재 국세의 27%를 차지하는 부가가치세와 함께, 지방세 비중도 21%를 차지하며 선진국의 소비세 비율 수준으로 구성될 수 있으리라 생각된다.
Ⅵ. 개편과 추진효과
1. 개편내용
가치창출세의 도입으로 지방세는 개편을 하지 않을 수 없습니다. 먼저, 현행 주민세(개인사업장분)를 폐지하여 주민세(균등분)과의 이중과세에 대한 제기민원을 방지할 수 있고, 새로운 세목의 신설을 통해 보통세와 목적세 생성으로 지방세 자주권을 확보할 수 있어서 획기적이라 할 수 있다. 특히 목적세 부분은 복지재정을 지원할 수 있도록 설계되어 있어 지방재정에 도움이 될 것이다. 주민세(개인사업장분) 760억원의 손실이 발생하지만 가치창출세의 신설로 오히려 5조4천억원 가량이 증세되므로 세액손실이 없고 혜택이 국민들에게 피드백 될 수 있을 것이다.
2. 추진효과
가. 재정효과
세목 신설을 통해 지방세의 재정효과는 매년 5조 ~ 6조원 가량 발생하게 되며, 10년을 주기로 약 2배의 세액 신장성을 고려한다면 이러한 증가세는 지속될 것으로 생각된다. 주민세(개인사업장분)를 폐지하면서 760억원의 손실이 있고 세목신설을 통해 약 800억원의 감소효과가 있으나 납세자 확대와 함께 4배 이상의 재정수입이 예상되므로 재정효과가 확실하다고 본다. 또한 우리나라는 OECD 국가들에 비해 총조세부담율이나 소비과세비중이 낮기 때문에 가치창출세의 신설은 조세의 선진화를 앞당기는데 좋은 역할을 할 것이다.
나. 조직효과
조직효과면에서는 고령화 되어 가는 현재 지방세무공무원 구성 모형이 항아리형인 점을 감안하여 가치창출세 도입에 따른 신규채용 증가에 따라 종형으로 변형시키고 향후 독립세 전환이나 부가가치세의 지방세 이전에 따라 피라미드 구조로 안정화 시켜야 한다. 이러한 직급구조의 변형은 계급구조 안정이 아니라 업무의 경중을 분산시켜 업무의 효율성을 높이고 조직의 역동성과 유연성 확보에 있다고 할 수 있다.
다. 미래효과
미래효과면에서 가치창출세 도입은 현재 소수직렬로 자리 잡은 세무조직을 확장시킬 수 있는 대안이 된다. 앞에서 언급한 조직효과가 구조적인 모형을 변화시키는 것에 반해 미래효과는 조직 내 세무인력의 구성 비중에 관한 양적 팽창을 의미하고, 조직영역의 확대까지 포함한다. 이를 위해 지방소득세가 정착되는 시점에 가치창출세도 신고제로 전환하여 업무의 효율성과 세수의 안정적 조달을 실현하고, 지방세 공무원들에게 세원신설에 따른 전문성 제고 기회를 제공하여 지방세무공무원의 긍지와 자부심을 심어줌과 동시에 지방세정이 더욱 발전하는 계기를 마련할 수 있다. 또한, 국세와 같이 이원화 방식을 통해 정책적인 면은 행정자치부에서, 실무적인 면은 지방세청에서 관할하여 좀 더 체계성과 효율성, 전문성을 지닌 지방세무 조직으로 만들어 나가야 한다.
Ⅶ. 마무리
가치창출세의 신설은 단순한 세목 신설이 아니라 지방자치제도의 핵심인 지방재정에 절대적인 협력관계의 핵심이 될 것이며, 납세자와 밀접한 세무행정을 펼치는데 많은 도움이 되리라고 본다. 이를 위해 부정적인 접근법보다는 긍정적인 접근법을 통해 결과적으로 (+)효과를 낳는다는 인식확산이 필요하다. 국가적인 차원이나 조세정책적인 면에서도 가치창출세 신설은 조세선진화를 앞당기는데 필수적인 과정이며 복지국가 실현을 위한 선제조건이라고 생각된다. 납세자의 협력을 통한 납부유도제도의 최초 도입을 통해 주민과 상생하는 지방세정 이미지 쇄신과 조세징수의 목적이 국민들의 복지를 위한다는 청사진을 제시하는 것이 가치창출세의 진정한 목적임을 재고해 보아야 할 것이다.
1) 백재현, “위기의 지방재정 해법모색을 위한 지방세제 개편방안”, 2013정기국회 정책자료집, 2013
2)?김정우, “캐나다의 지방세 제도”, 한국지방세연구원, 2013년 23쪽
3)?이동식, “독일의 지방세 제도”, 한국지방세연구원, 2013년 31쪽
4)?신영효, <지방세제 개편에 따른 재정분권화 지수 분석>, 서울시립대, 2015.2.