3심-대법원 2022두34845(2022.05.26) 세외수입
폐기물처분부담금 부과처분 취소청구
[판결요지] 상고인의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 모두 기각한다.관련법령 : 자원순환기본법 제21조
[주문 / 처분청 패소] 1. 상고를 모두 기각한다. 2. 상고비용은 피고가 부담한다. [이유] 이 사건 기록과 원심판결 및 상고이유를 모두 살펴보았으나, 상고인의 상고이유에 관한 주장은「상고심절차에 관한 특례법」제4조에 해당하여 이유 없음이 명백하므로, 위 법 제5조에 의하여 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.———————————————–
2심-서울고등법원 2020누52148(2022.01.12) 세외수입
폐기물처분부담금 부과처분 취소청구
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 아래 제2항과 같이 제1심판결 중 해당 부분을 수정하고, 피고가 추가로 제출한 증거(을 제2 내지 13호증, 가지번호 포함, 이하 같다)와 이 법원의 각 사실조회회신 결과를 더하여 보더라도 제1심과 달리 보기 어렵다는 판단과 아래 제3항과 같이 피고가 이 법원에서 강조하는 주장에 대하여 추가 판단을 더하는 것 외에는 제1심판결의 이유 부분(별지 3 “관계 법령” 부분은 포함하되, “3. 결론” 부분은 제외) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.
2. 수정하는 부분
○ 제1심판결문 5쪽 17, 18행의 “생활폐기물의 요율을 적용하여야 폐기물부담금을 부과하여야 한다.” 부분을 “생활폐기물의 요율을 적용하여 폐기물처분부담금을 부과하여야 한다.”로 수정한다.
○ 제1심판결문 5쪽 20, 21행의 “피고는 별지 2 기재 원고들에 대하여만 사업장폐기물의 요율이 아닌 건설폐기물의 요율을 적용하였는 바,” 부분을 “피고는 별지 2 기재 원고들이 건설폐기물처리계획의 신고를 하였다는 이유로 위 원고들에 대해서만 사업장폐기물의 요율이 아닌 건설폐기물의 요율을 적용하였는바,”로 수정한다.
○ 제1심판결문 7쪽 14행의 “자본순환기본법”을 “자원순환기본법”으로 수정한다.
○ 제1심판결문 10쪽 19행 다음으로 아래의 내용을 추가한다.
【 이에 대해 피고는, 갑 제27 내지 40호증의 각 기재 및 영상에 나타난 원고들이 설치․운영하고 있는 각 임시보관장소의 운영 현황이나 실태를 살펴보면, 원고들은 각 임시보관장소에서 한 대 또는 여러 대의 굴착기나 로더를 이용하여 폐기물을 절단하거나 파쇄 또는 분쇄하는 작업을 하고 있으므로, 위 굴착기나 로더는 폐기물관리법 제2조 제8호 소정의 폐기물의 중간처분시설 또는 재활용시설에 해당한다는 취지로 주장한다. 그러나 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호는 ‘사업장폐기물’과 관련하여 사업장 중 하나로 ‘법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설을 설치․운영하는 사업장‘을 규정하고 있고, 폐기물관리법 제2조 제8호는 폐기물처리시설을 ’폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령이 정하는 시설‘로 정의하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제5조 [별표 3]에서 폐기물처리시설의 종류 및 그 규모에 관하여 규정하고 있는바, 피고가 당심에 이르기까지 위 굴착기나 로더가 ’위 시행령 제5조 [별표 3]에서 정하는 규모의 폐기물처리시설’에 해당한다는 점에 대한 아무런 증거도 제출하지 못하고 있으므로, 결국 이를 전제로 한 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
한편, 건설폐기물법 제13조의2 제2항에 의하면, 당초 시ㆍ도지사 등의 승인을 받아 임시보관장소를 설치․운영하는 사업자가 승인받은 사항(건설폐기물의 수집ㆍ운반계획서, 임시보관장소의 규모를 확인할 수 있는 서류, 임시보관장소에 보관할 수 있는 건설폐기물의 종류, 양, 산출근거 등)을 변경하는 경우에도 시ㆍ도지사 등의 승인을 받아야 하는데, 갑 제4호증의 1 내지 5, 11의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고 주식회사 ○○공영(이하 주식회사는 생략하기로 한다), ○○환경, ○○대흥, ○○자원, ○○씨앤티, ○○그린산업의 경우 건설폐기물 수집․운반업 변경 허가 당시 ‘공사장 생활폐기물’을 영업대상 건설폐기물로 기재하지 아니한 사실이 인정된다. 그러나 위와 같은 사정만으로 위 원고들이 건설폐기물법 시행규칙 제4조 제3항에 의해 시ㆍ도지사 등의 승인을 받아 임시보관장소를 설치․운영하는 사업자에 해당하지 않는다고 볼 수는 없으므로, 그와 같은 취지의 피고 주장 역시 받아들일 수 없다. 】
○ 제1심판결문 11쪽 7, 8행의 “일일 평균 300킬로그램 이상이라고 주장하나, 피고가 제출하는 증거만으로는 원고들이 선별 공정을 통해” 부분을 “1일 평균 300킬로그램 이상이라고 주장하나, 설령 피고가 주장하는 바와 같이 원고들의 폐기물 배출량이 1일 평균 300킬로그램 이상에 해당하는 것으로 보더라도, 피고가 제출하는 증거만으로는 원고들이 선별 공정을 통해”로 수정한다.
○ 제1심판결문 12쪽 4행 “어렵다.” 다음으로 “[한편, 피고가 들고 있는 판결(대법원 2013. 8. 22. 선고 2012도7446 판결)의 판시 내용을 살펴보더라도, 폐기물관리법 시행령 제2조 제9호의 사업장에 대하여 피고가 주장하는 바와 같이 폐기물의 ‘배출’의 의미를 반드시 해당 사업장에서 새롭게 발생하여야 하는 것이 아님을 전제로 판시한 것으로는 보이지 아니하므로, 위 판결은 이 사안에 그대로 적용할 수 없다.]” 부분을 추가한다.
3. 추가 판단
가. 피고의 주장 요지
피고는, 원고들이 다음과 같은 이유로 폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 ‘사업장폐기물배출자’에 해당하므로, 원고들에 대한 이 사건 각 처분은 적법하다고 주장한다.
1) 원고들은 관할 지방자치단체에 스스로 사업장폐기물배출자로 신고하거나 또는 건설폐기물처리계획의 신고를 하였는바,1) 건설폐기물은 폐기물관리법 제2조 제3호, 폐기물관리법 시행령 제2조 제8호에 따라 사업장폐기물에 해당하지만, 건설폐기물법의 적용을 받으므로(건설폐기물법 제3조 제1항), 건설폐기물배출자는 건설폐기물법 제17조에 따라 건설폐기물처리계획의 신고를 하여야 하고, 이로써 폐기물관리법상의 사업장폐기물배출자로 신고한 것으로 취급된다.
원고들의 위 각 신고를 수리한 관할 지방자치단체의 처분이 취소되지 않는 이상 원고들이 사업장폐기물배출자라는 공정력이 발생하였다고 할 것이므로, 원고들은 사업장폐기물배출자로서 폐기물처분부담금 납부의무를 부담하여야 한다(이하 ‘제1주장’이라 한다).
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주1) 건설폐기물은 폐기물관리법 제2조 제3호, 폐기물관리법 시행령 제2조 제8호에 따라 사업장폐기물에 해당하지만, 건설폐기물법의 적용을 받으므로(건설폐기물법 제3조 제1항), 건설폐기물배출자는 건설폐기물법 제17조에 따라 건설폐기물처리계획의 신고를 하여야 하고, 이로써 폐기물관리법상의 사업장폐기물배출자로 신고한 것으로 취급된다.
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2) 폐기물관리법에서 말하는 폐기물의 ‘배출’은 반드시 폐기물의 ‘새로운 발생’을 전제로 하지 아니하므로, 사업장폐기물배출자는 사업장 내부에서 외부로 폐기물을 처리하도록 내보내는 사업자로 해석하면 충분한데, 원고들은 건설폐기물 수집․운반허가를 받은 사업자들로서, 폐기물을 수집․운반하여 이를 분류한 다음 매립하여 처리하도록 내보내는 사업장으로서 ‘임시보관장소’를 설치․운영하고 있고, 적어도 위 ‘임시보관장소’에서 중간처분을 하고 있으므로, 원고들은 폐기물관리법 제18조 제1항에서 말하는 사업장폐기물배출자에 해당한다(이하 ‘제2주장’이라 한다).
나. 제1주장에 대한 판단
다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고들이 관할 지방자치단체에 스스로 사업장폐기물배출자로 신고하거나 또는 건설폐기물처리계획의 신고를 하여 관할 지방자치단체가 이를 수리하였다는 사정만으로는 원고들을 폐기물관리법상 사업장폐기물배출자에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 이에 반하는 피고의 제1주장은 이유 없다.
1) 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호는 폐기물처분부담금의 부과․징수대상자를 ‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’로 규정하고 있고, 이에 따라 징수기관은 사업장폐기물배출자에게 폐기물처분부담금을 부과하게 된다. 자원순환기본법이 ‘사업장폐기물배출자로 신고한 자’를 폐기물처분부담금의 부과․징수대상자로 규정하지 아니하였고,2) 자원순환기본법은 부과․징수대상자를 ‘폐기물관리법 제17조 제2항에 따른 배출자 신고를 한 자’로 규정하지 아니하였다.
폐기물관리법에서도 제2조 제3항에서 ‘사업장폐기물’을 정의하고 있으며, 폐기물의 종류 등도 세부적으로 분류하고 있을 뿐 아니라, 사업장폐기물배출자를 ‘사업장폐기물배출자로 신고한 자’로 규정하지 아니한 이상, 사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정만으로는 사업장폐기물배출자로 인정될 수 있는 징표가 될 수 있을 지언정 곧바로 ‘사업장폐기물배출자로 신고한 자’를 폐기물처분부담금의 납부대상자인 사업장폐기물배출자라고 보기는 어렵다.
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주2) 자원순환기본법은 부과․징수대상자를 ‘폐기물관리법 제17조 제2항에 따른 배출자 신고를 한 자’로 규정하지 아니하였다.
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2) 자원순환기본법 제29조 제1항 제7호는 징수기관이 폐기물처분부담금 신고의 적정성을 검토하여, 필요한 범위에서 폐기물처분부담금의 부과·징수 대상자에게 보고를 하게 하거나 자료를 제출하게 할 수 있고, 관계 공무원으로 하여금 사업장에 출입하여 관계 서류나 시설·장비 등을 검사하게 할 수 있다. 이는 징수기관이 폐기물처분부담금의 신고가 적절하게 이루어지지 아니한 경우 그 실질을 검토할 수 있어야 한다는 것을 전제로 하는 규정으로, 징수기관이 폐기물처분부담금 신고서에 기속되지 아니함을 알 수 있다. 이에 비추어 보면, 사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정만으로 곧바로 ‘사업장폐기물배출자로 신고한 자’가 폐기물처분부담금의 납부대상자인 사업장폐기물배출자의 지위를 취득하게 된다거나 또는 그 신고를 수리한 관할 지방자치단체가 해당 신고자에게 반드시 폐기물처분부담금을 징수해야 할 의무를 부담하게 된다고는 볼 수 없다.
3) 피고의 주장과 같이 사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정만으로 폐기물처분부담금의 납부대상자인 사업장폐기물배출자라고 보게 된다면 아래와 같은 문제가 생기게 된다.
가) 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 형식적 외관에 따라 사업장폐기물배출자를 결정하게 되어 실질이 형식과 다른 경우, 즉 사업장폐기물배출자로 신고한 외관은 있으나 실질은 사업장폐기물배출자가 아닌 경우, 실질과 달리 사업장폐기물배출자로 신고한 자를 사업장폐기물배출자로 인정하게 되는 불합리한 결과가 발생할 수 있고, 이를 바로잡을 기회가 없어지게 된다. 예컨대 사업장폐기물배출자가 형식적으로 다른 사람의 명의를 빌려 그를 신고자로 내세울 경우 그 신고자만을 사업장폐기물배출자로 보아 신고자에게만 폐기물처분부담금을 부담시키게 된다면 실제 사업장폐기물을 배출한 실제 행위자에게는 폐기물처분부담금을 부담지울 수 없게 되는 형평에 반하는 결과를 초래하게 될 우려가 있다.
나) 또한, 폐기물의 발생을 최대한 억제하고, 폐기물을 친환경적으로 처리하며, 순환이용을 촉진하려는 관계 법령의 입법 목적과 취지에 반하게 될 우려가 있다. 자원순환기본법은 자원을 효율적으로 이용하여 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생된 폐기물의 순환이용 및 적정한 처분을 촉진하여 천연자원과 에너지의 소비를 줄임으로써 환경을 보전하고 지속가능한 자원순환사회를 만드는 것을 목적으로 하고(자원순환기본법 제1조), 폐기물관리법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 하며(폐기물관리법 제1조), 건설폐기물법3) 은 건설공사 등에서 나온 건설폐기물을 친환경적으로 적절하게 처리하고 그 재활용을 촉진하여 국가 자원을 효율적으로 이용하며 국민경제 발전과 공공복리 증진에 이바지함을 목적으로 한다(건설폐기물법 제1조). 형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고한 자에게 폐기물처분부담금을 전가시키는 것보다는 사업장폐기물을 배출하는 실제 행위자에게 폐기물처분부담금을 부과시키는 것이 위에서 본 관계 법령의 입법 목적과 취지에 부합하는 것으로 보인다. 오히려 형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고한 자를 사업장폐기물배출자로 보는 해석은 실제 사업장폐기물 배출에 책임이 있는 자로 하여금 책임을 회피할 수 있는 길을 열어 주게 된다.
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주3) 제1심에서 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’을 ‘건설폐기물법’으로 약칭하였다.
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다) 더구나 형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고한 자를 사업장폐기물배출자로 보게 되면, 법원의 사법적 심사를 통하여 실제 사업장폐기물 배출에 책임이 없는 자가 부담금의 납부의무에서 벗어날 수 있는 기회를 상실하는 경우가 생길 수도 있다.
라) 피고의 주장과 같이 형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 그 신고자에게 폐기물처분부담금을 부과시켜야 한다고 보는 것은 행정편의주의에 따라 형식을 갖추어 신고한 자에게 폐기물처분부담금을 부과시키겠다는 해석일 뿐이다. 행정관청으로서는 사업장폐기물의 배출에 실제 책임이 있는 자를 찾아 그에게 폐기물처분부담금을 부과시키는 것이 관계 법령이 정한 폐기물처분부담금의 목적과 취지에 부합하고 타당하다.
4) 한편, 관할 지방자치단체가 원고들의 사업장폐기물배출자 신고를 수리함으로써 그 수리에 공정력이 발생하였다고 하더라도, 그 수리행위의 유효성이나 효력을 넘어서 실체적인 사업장폐기물배출자로 인정되어 자원순환기본법에 따른 폐기물처분부담금을 납부하게 되는 것은 아니며, 위에서 본 것과 같이 원고들이 형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 신고자인 원고들에게 폐기물처분부담금을 부과시켜야 한다고 볼 수 없는 이상, 원고들의 신고수리 처분에 공정력이 발생하였는지 여부와 상관없이, 원고들이 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 이 사건 각 처분이 적법하게 되는 것은 아니다.
다. 제2주장에 대한 판단
다음의 근거를 종합하면, 폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 사업장인 임시보관장소에서 폐기물이 발생된다고 볼 수 없는 이상 원고들은 폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수 없다. 이에 반하는 피고의 제2주장 역시 이유 없다.
1) 사업장폐기물배출자가 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자인지 여부
가) 문언적 해석
아래와 같은 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언적 해석에 의하면, 위 조항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 봄이 타당하다.
(1) 폐기물관리법 제18조 제1항은 “사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 자, 폐기물처리 신고자, 제4조나 제5조에 따른 폐기물처리시설을 설치․운영하는 자,「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제21조에 따라 건설폐기물 처리업의 허가를 받은 자 또는「해양폐기물 및 해양오염퇴적물 관리법」제19조 제1항 제1호에 따라 폐기물 해양 배출업의 등록을 한 자에게 위탁하여 처리하여야 한다.”라고 규정하여 사업장폐기물배출자가 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 일정한 자에게 위탁하여 처리하도록 정하였다.
(2) 위 조항의 문언에 의하면, 사업장폐기물배출자는 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 배출하는 것을 전제로 하는 개념으로 보여서, 사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 볼 수밖에 없다. 이와 달리 자신의 사업장에서 발생하지 아니한 폐기물을 배출하는 자도 사업장폐기물배출자에 해당한다고 해석하는 것은 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언에 반하는 것으로 보인다.
(3) 한편, ‘발생(發生)’의 사전적 의미는 ‘어떤 일이나 사물이 생겨남’ 또는 ‘어떤 대상이나 현상이 새로 생겨남’이고, 이는 종전에는 없던 것이 생기는 것을 의미한다. ‘발생’의 의미 속에는 ‘새롭게 생겨난다’는 뜻이 포함되어 있어, 자신의 사업장에서 발생, 즉 새롭게 생겨나지 아니한 폐기물을 배출하는 자는 사업장폐기물배출자에 해당한다고 해석하기 어렵다.
(4) 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호가 폐기물처분부담금의 부과․징수대상자를 ‘폐기물관리법 제17조 제2항에 따른 배출자 신고를 한 자’가 아닌 사업장폐기물의 처리에 관한 조항인 ‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’로 규정한 이상, 사업장폐기물의 처리에 관한 내용은 사업장폐기물배출자가 누구인지를 정하는 요건이 된다고 봄이 합리적이고, 사업장폐기물배출자가 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 직접 또는 위탁의 방법으로 처리하여야 하므로, 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 배출하는 자를 사업장폐기물배출자로 보아야 하며, 이와 달리 자신의 사업장에서 발생하지 아니한 폐기물을 배출하는 자는 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수 없다.
(5) 이에 대해 피고는, 폐기물관리법 제18조 제1항의 ‘발생’은 ‘새로운 발생’을 의미하지 아니하고, 폐기물이 그의 사업장 내부에서 외부로 내보내는 것의 의미일 뿐이며, 폐기물이 반입되었다가 선별 절차를 거쳐 사업장 밖으로 나가는 경우에도 그의 사업장에서 발생한 것으로 볼 수 있다고 주장하나, ㉠ 이는 앞서 본 ‘발생’의 사전적 의미와 다를 뿐만 아니라, ㉡ 위에서 본 바와 같은 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언에도 반하는 것으로 보이고, 폐기물관리법 제2조 제5의3호에서 규정한 폐기물의 ‘처리’의 개념과도 부합하지 않거나 그 범위가 불명확해지며, ㉢ 뒤에서 보는 여러 근거와도 부합하지 아니하여, 이를 받아들이기 어렵다.
나) 체계적․보충적 해석
(1) 환경법의 기본 원칙 – 오염원인자 책임의 원칙
아래와 같은 환경법의 기본 원칙인 오염원인자 책임의 원칙에 의하면, 폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보이고, 폐기물의 발생이 전제되지 아니한다고 보기는 어렵다.
(가) 환경정책기본법 제7조는 ”자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염·훼손을 방지하고 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다.“라고 규정하여, 이른바 ‘오염원인자 책임의 원칙’을 선언하고 있다.
(나) 오염원인자 책임의 원칙은 환경법의 기본 원칙으로, 환경오염의 원인을 발생시킨 자에게 그 비용을 부담시켜, 오염물질의 발생단계에서부터 줄이도록 하여야 한다는 원칙이다. 이에 의하면 건설현장의 발주자 또는 공사를 전부 도급받은 자와 같이 실질적으로 폐기물을 최초로 발생시키는 데에 책임이 있는 주요 사업자에게 폐기물처분부담금을 부담시키는 것이 타당하다. 원고들은 건설폐기물 수집·운반업자에 불과하여 폐기물을 직접 발생시켜 환경오염의 원인을 발생시킨 자에 해당한다고 보기 어렵다.
(2) 생활폐기물의 배출자에 관한 폐기물관리법 제15조 제1항의 해석
아래와 같은 생활폐기물에 대한 관련 법령의 내용을 감안하면, 폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보인다.
(가) 폐기물관리법 제15조 제1항에 의하면, 생활폐기물배출자는 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자이다. 폐기물관리법은 사업장폐기물과 생활폐기물을 구분하고 있고, 사업장폐기물배출자에 관하여 정의규정을 두고 있지 아니한 것과 달리, 생활폐기물배출자에 관하여는 위와 같이 정의규정을 두고 있다. 이에 의하면 생활폐기물배출자는 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로서, 생활폐기물의 발생을 전제로 하는 것으로 보인다.
(나) 한편, 폐기물관리법 제14조 제1, 5항에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 하는데, 이를 처리할 때 배출되는 생활폐기물의 종류, 양 등에 따라 수수료를 징수할 수 있고, 수수료는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 폐기물 종량제 봉투 또는 폐기물임을 표시하는 표지 등을 판매하는 방법으로 징수할 수 있다. 위와 같은 관련 법령의 내용을 보면, 생활폐기물배출자는 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로서, 그 토지나 건물에서 발생하는 생활폐기물을 배출하는 자임을 알 수 있고, 이를 처리하는 지방자치단체는 종량제 봉투 등을 판매하는 방법으로 생활폐기물배출자로부터 수수료를 징수할 뿐임을 알 수 있다.
(다) 폐기물관리법이 이처럼 사업장폐기물에 대응하는 개념인 생활폐기물에 관하여, 생활폐기물배출자를 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로 정의하면서, 생활폐기물을 발생시키는 자를 전제로 하고 있음을 감안하면, 이러한 정의규정을 두지 아니한 사업장폐기물배출자도 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 해석하는 것이 합리적이다.
(3) 건설폐기물법 제2조 제9호의 해석
아래와 같은 건설폐기물법 제2조 제9호의 해석에 의하면, 폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보인다.
(가) 건설폐기물법과 폐기물관리법의 목적이 폐기물 또는 건설폐기물을 친환경적으로 처리하는 것으로 유사하고, 건설폐기물법 제3조 제1항은 “건설폐기물의 친환경적인 처리와 재활용촉진에 관한 사항은 이 법을 다른 법률에 우선하여 적용한다.”라고 규정하고 있으며, 건설폐기물법은 전체 폐기물 중 건설폐기물에 관한 내용을 특별히 규정하고 있고, 2003. 12. 31. 제정된 건설폐기물법이 1986. 12. 31. 제정된 폐기물관리법보다 사후에 제정되어서, 건설폐기물법은 폐기물관리법의 특별법으로 보인다.
(나) 건설폐기물법 제2조 제2호는 “건설폐기물 처리업이란 건설폐기물의 수집ㆍ운반업 또는 중간처리업을 말한다.“고 규정하고, 제9호는 “배출자란 발주자 또는 발주자로부터 최초로 건설공사 전부를 도급받은 자를 말한다.”라고 규정하여 배출자와 처리업자를 구분하여 배출자를 건설공사의 발주자 또는 그로부터 건설공사 전부를 도급받은 자라고 정하고 있다. 이에 의하면 건설폐기물법은 건설공사의 발주자 또는 그 공사 전부의 수급인과 같이 건설폐기물이 최초로 발생하는 현장의 실질적인 관리 책임자를 배출자로 정하고 있음을 알 수 있다. 즉 건설폐기물법은 건설폐기물의 배출자를 그의 사업장에서 최초로 발생한 건설폐기물을 내보낸 자로 보고 있다. 건설폐기물법 제2조 제9호에 의하면 건설폐기물 수집․운반업자인 원고들은 배출자에 해당하지 아니한다.
(다) 원고들은 서울특별시 ○○구청장, ○○구청장, ○○구청장, ○○구청장, ○○구청장, ○○구청장으로부터 건설폐기물법 제21조 제3항에 의하여 건설폐기물 수집․운반업 허가를 받았다.
2) 원고들이 사업장폐기물배출자에 해당하는지 여부
위에서 본 것과 같이 폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미하고, 원고들은 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자라고 볼 수 없어 사업장폐기물배출자에 해당하지 아니한다고 판단된다.
가) 원고들이 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자인지 여부
제1심이 인정한 사실, 원고들과 피고 사이에 다툼이 없거나, 갑 제59, 60호증, 을 제7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 사실로부터 알 수 있는 아래의 사정들을 종합하면, 원고들은 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 사업장폐기물배출자에 해당하지 아니한다고 보인다.
(1) 원고들의 업태를 보면, 원고들이 사업장폐기물배출자에 해당한다고 보기 어렵다. 원고들은 건설폐기물법에 의해 타인의 건설공사현장에서 발생하는 건설폐기물에 대한 수집·운반 허가를 받고, 건설폐기물법 시행규칙에 의해 임시보관장소의 설치 승인을 받아, 건설폐기물 수집․운반업을 운영하였다.
(2) 원고들이 건설폐기물 수집․운반업을 운영하는 실질을 살펴보아도, 원고들은 사업장폐기물배출자에 해당하지 아니하는 것으로 보인다. 원고들은 다량의 건설폐기물을 수집하여 그의 사업장인 임시보관장소로 운반한 다음, 그중 재활용이 가능한 대상을 일부 분리하고(인부들이 플라스틱 통이나 철판 등 크게 눈에 띠는 폐기물을 수작업으로 분리하였던 것으로 보인다), 굴착기 등을 이용하여 직경 50cm 이상의 폐기물을 파쇄하는 등 일부 작업을 거쳐 폐기물을 매립지로 내보냈다. 폐기물관리법 제2조의 정의규정에 의하더라도 폐기물의 수집․운반․재활용 및 폐기물의 파쇄 등 중간처분을 ‘처리’의 한 유형으로 규정하고 있고, 원고들이 이러한 일부 작업을 거친 이유는 폐기물에 10% 이상 재활용대상 폐기물이 섞여 있으면 운반업체에 벌점을 부과하는 규제(갑 제60호증)와 직경 50cm 이상의 폐기물이 섞여 있으면 벌점을 부과하는 규제(갑 제60호증) 등 최소한의 규제를 피하여 지속적으로 영업을 하기 위한 동기에서 비롯된 것으로 보일 뿐이고, 원고들은 이러한 일부 작업을 제외하고는 별다른 큰 작업 없이 수집․운반한 폐기물을 내보내는 것으로 보여, 원고들은 실질적으로도 건설폐기물 수집․운반업을 운영한 것으로 보인다.
(3) 한편, 폐기물관리법 시행규칙 제14조 [별표5]는 생활폐기물의 처리 기준 및 방법에 관하여 규정하면서, ‘공사장 생활폐기물(생활폐기물 중 일련의 공사·작업 등으로 인하여 5톤 미만으로 발생되는 폐기물)’에 대해서는 “특별자치시, 특별자치도, 시·군·구의 조례에서 정하는 바에 따라 그 폐기물의 처리를 대행하는 자나 폐기물 처분 시설 또는 재활용시설의 설치·운영자에게 운반할 수 있다”고 규정하고 있고, 그 위임을 받아 원고들을 관할하는 각 자치구에서는 ‘서울특별시 ○○구 폐기물관리 조례’ 등으로 ‘공사장 생활폐기물 배출자는 그 폐기물을 스스로 처리하거나 건설폐기물법에 의해 건설폐기물수집․운반업의 허가를 받은 건설폐기물처리업자에게 위탁하여 보관장소로 운반하게 하거나 처리, 배출하여야 한다’는 취지의 규정을 두고 있다(을 제7호증의 1 내지 6). 이에 따라 원고들은 앞서 본 것과 같이 건설폐기물 수집․운반업을 운영하는 외에도, 위 임시보관장소에 공사장 생활폐기물을 위탁받아 보관하다가 앞서 본 것과 동일한 방법으로 수작업을 통해 그중 재활용이 가능한 대상을 일부 분리하는 등의 작업을 거쳐 폐기물을 매립지로 내보냈다.
나) 원고들이 중간처분을 하는지 여부
피고는 당심에서 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제4호를 근거로 원고들은 중간처분을 하는 과정에서 발생한 폐기물을 ‘배출’하였으므로, 사업장폐기물배출자에 해당한다는 새로운 주장을 하고 있다.
폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제4호는 ”재활용 또는 중간처분 과정에서 발생하는 폐기물과 법 제13조 제1항 단서에 따른 중간가공 폐기물(이하 “중간가공 폐기물”이라 한다)은 새로 폐기물이 발생한 것으로 보아, 법 제17조 제2항에 따른 신고 또는 같은 조 제5항에 따른 확인을 받고, 해당 폐기물의 처리방법에 따라 적정하게 처리할 것“이라고 규정하고 있어, 원고들이 위 시행령에서 말하는 중간처분을 하는 업자라고 인정할 수 있으면, 그 중간처분 과정에서 발생하는 폐기물은 새로 발생한 것으로 볼 수 있을 것이다.
그러나 제1심에서 인정한 사실과 피고가 제출한 증거들에 비추어 보더라도, 원고들이 위 시행령 제7조 제1항 제4호에서 정한 폐기물관리법 제17조 제2항에 따른 신고대상에 해당한다고 보기 어렵고, 아래의 근거를 종합하면, 원고들이 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제4호에서 정한 중간처분을 하는 업자라고 보기도 어려우므로, 이를 전제로 원고들을 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수도 없다. 이에 반하는 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
(1) 폐기물관리법 제25조 제5항 제2호는 폐기물 중간처분업을 ‘폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기계적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업’으로 규정하여, 폐기물의 중간처분이 단순히 폐기물을 중간에 처분하는 것이 아니라, 일정한 규모의 중간처분시설을 갖추고 일정한 처분을 하는 것으로 규정하고 있고, 폐기물관리법 시행령 제5조 [별표 3]은 중간처분시설은 소각시설, 기계적 처분시설, 화학적 처분시설, 생물학적 처분시설, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 시설을 갖출 것을 요구하고 있다.
그런데 원고들이 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기계적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분을 하고 있다는 사실을 인정할 증거는 없고, 오히려 앞서 본 바와 같이 원고들은 다량의 건설폐기물을 수집하여 그의 사업장인 임시보관장소로 운반한 다음, 그중 재활용이 가능한 대상을 일부 분리하고 굴착기 등을 이용하여 직경 50cm 이상의 폐기물을 파쇄하는 등 일부 작업을 거쳐 폐기물을 매립지로 내보내는 정도의 작업을 한 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 작업은 위에서 본 폐기물관리법 법령에서 정한 중간처분에는 현저히 미치지 못한다고 할 것이고, 폐기물 처리의 유형인 폐기물의 수집․운반․보관․재활용 및 파쇄 등을 통한 처분에 해당하며, 나아가 원고들의 임시보관장소의 실제 규모나 현황을 살펴보더라도 중간처분에서 요구하는 정도의 시설을 갖추기에는 상당히 협소해 보인다.
(2) 또한 폐기물관리법 제25조 제6항에서 중간처분업 허가를 받은 자는 별도로 폐기물 수집․운반업의 허가를 받지 않고 그 처리 대상 폐기물을 스스로 수집·운반할 수 있다고 규정하여, 중간처분업을 수집․운반업의 상위 허가 업종으로 보고 있다. 그런데 증거를 종합하여도 원고들이 폐기물관리법에 따른 중간처분업 허가를 받았다는 사실을 인정할 수가 없고, 도리어 위에서 본 것과 같이 원고들은 중간처분업에 미치지 못하는 규모의 폐기물 수집․운반업 허가를 받았을 뿐임을 알 수 있다.
(3) 그 밖에 피고가 제출한 증거를 모두 더하여 보더라도, 원고들이 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제4호에서 정한 중간처분을 하는 업자라고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
다) 원고들이 공사장 생활폐기물을 배출하는 사업장폐기물배출자인지 여부
피고는 원고들이 공사장 생활폐기물을 배출하기 위하여 사업장폐기물배출자로 신고하였으므로, 공사장 생활폐기물에 대한 사업장폐기물배출자라고 주장하는 것으로 보인다.4) 피고의 주장을 이렇게 선해할 여지도 있다.
그러나 아래의 근거를 종합하면, 공사장 생활폐기물은 사업장폐기물이 아니고, 원고들이 사업장폐기물배출자로 신고를 하였다고 하여 공사장 생활폐기물의 사업장폐기물배출자가 될 수는 없다. 피고의 위 주장은 이유 없다.
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주4) 피고의 주장을 이렇게 선해할 여지도 있다.
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(1) 폐기물관리법은 사업장폐기물과 생활폐기물을 구분하고 있고, 생활폐기물배출자를 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로 규정하고 있다(제15조 제1항). 원고들은 생활폐기물배출자가 아니다.
(2) 건설폐기물은 건설공사로 인하여 건설현장에서 발생하는 5톤 이상의 폐기물을 말하고(건설폐기물법 제2항 제1호), 공사장 생활폐기물은 생활폐기물 중 일련의 공사·작업 등으로 인하여 5톤 미만으로 발생되는 폐기물을 말한다(폐기물관리법 시행규칙 제14조 [별표5]). 비록 현실에서 5톤 미만의 건설폐기물, 즉 공사장 생활폐기물의 그 실질과 성상은 5톤 이상의 건설폐기물과 유사하고 가정에서 일반적으로 배출되는 일반적인 생활폐기물과는 달라 이를 종량제 봉투 등을 이용하여 배출하기는 어렵지만, 공사장 생활폐기물은 어디까지나 생활폐기물일 뿐이어서, 위와 같은 사정만으로 이를 사업장폐기물이라고 할 수는 없다.
(3) 생활폐기물에 대한 폐기물처분부담금의 부담 주체는 지방자치단체이다. 자원순환기본법 제21조 제1항 제1호는 환경부장관은 ‘폐기물관리법 제14조 제1항(생활폐기물 처리에 관한 규정)에 따른 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장’에게 폐기물처분부담금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 원고들이 공사장 생활폐기물의 배출로 인한 부담금의 부담 주체라고 보기는 어렵다.
(4) 한편 앞서 본 바와 같이, 서울특별시 ○○구 폐기물관리 조례 등(을 제7호증의 1 내지 6)은 원고들과 같은 건설폐기물 수집․운반업자가 건설폐기물법에 따라 승인받은 임시보관장소를 공사장 생활폐기물 보관 장소로 지정받을 수 있도록 하였고, 이에 따라 현실적으로 공사장 생활폐기물은 대부분 생활폐기물배출자들이 원고들과 같은 건설폐기물 수집․운반업자에게 인계하고 있고, 원고들은 이를 사업장폐기물과 함께 처리하고 있는 것으로 보인다. 그러나 위와 같은 조례 규정이나 공사장 생활폐기물의 처리 실태를 근거로 원고들과 같은 건설폐기물 수집․운반업자가 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수 있는 것은 아니다.
4. 결론
따라서 원고들의 청구는 전부 이유 있어 이를 모두 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 피고의 원고들에 대한 항소는 전부 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.