3심-대법원 2020두58427(2022.04.14) 세외수입
상수도 시설분담금 부과처분 무효확인
관련법령 : 수도법 제71조
[이유] 상고이유를 판단한다. 1. 사실관계
원심판결 이유와 기록에 따르면, 다음의 사정을 알 수 있다.
가. 원고는 울산광역시에 혁신도시를 건설하는 이 사건 택지개발사업의 시행자인 한국토지주택공사로부터 그 사업지구 중 일부에 해당하는 이 사건 사업지구를 매수하여 그 지상에 아파트 및 상가를 신축ㆍ분양하는 주택건설사업을 하였다.
나. 이 사건 택지개발사업을 위해 설치된 상수도시설만으로는 이 사건 사업지구에 수도공급이 불가능하게 되자, 원고는 이 사건 사업지구에 이 사건 아파트 및 상가를 신축한 후 2014. 6. 13. 피고에게 신규 급수시설공사를 신청하였다.
다. 피고는 위 급수시설공사신청을 승인하면서 2014. 6. 16. 구 울산광역시 수도급수조례(2014. 11. 6. 울산광역시조례 제1476호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 급수조례’라 한다) 제15조 제1항에 따라 원고에게 이 사건 아파트 및 상가에 관한 시설분담금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
라. 이 사건 급수조례는 ‘시설분담금’에 관하여 정수장ㆍ가압장ㆍ배수지ㆍ송수관 등 수도시설에 소요된 건설비를 전용급수설비의 신설 또는 급수관의 구경확대 공사를 신청하는 자로부터 징수하는 분담금으로 정의하였고(제2조 제5호), 그 산정기준은 급수관의 구경 크기에 따라 특정한 금액이 정해져 있었다(제15조 제1항).
2. 이 사건 처분에 따른 시설분담금의 법적성격
가. 관련 법리
수도법 제71조 및 동법 시행령 제65조에서 정한 ‘원인자부담금’은 주택단지 등의 시설이 설치됨에 따라 상수도시설의 신설ㆍ증설 등이 필요한 경우에 그 원인을 제공한 자를 상대로 새로운 급수지역 내에서 설치하는 상수도시설의 공사비용을 부담시키는 것이고, 구 지방자치법 제138조(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치법’이라 한다), 제139조 및 이에 근거한 조례에서 정한 ‘시설분담금’은 이미 상수도시설이 설치된 급수지역 내에서 전용급수설비의 신설 등 새롭게 급수를 신청하는 자를 상대로 기존 상수도시설의 잔존가치를 기준으로 그 공사에 소요된 건설비를 징수하는 것이어서, 각각 근거 법령, 부과 목적ㆍ대상, 산정기준 등을 달리한다.
나. 대법원 판단
앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 원고에게 이 사건 급수조례 제15조 제1항에 따라 부과된 시설분담금은 이 사건 택지개발사업의 시행자에게 이 사건 택지개발사업지구에 새롭게 필요한 상수도시설의 공사비용을 부담시키는 것이 아니라 이미 상수도시설이 설치된 이 사건 사업지구에서 신규 급수시설공사를 신청한 자에게 기존 상수도시설의 순자산 가치를 기초로 산출된 돈을 부과하는 것이어서, 구 지방자치법 제138조 및 제139조에 근거를 둔 ‘시설분담금’이라고 봄이 타당하다.
그럼에도 이 사건 처분에 따른 시설분담금이 수도법 제71조 등에 따른 ‘원인자부담금’에 해당함에도 그 납부의무를 부담하지 않은 원고에게 부과된 것이어서 위법하다는 취지의 원심의 판단에는 수도법 제71조의 원인자부담금과 구 지방자치법 제138조에 따른 시설분담금에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있고, 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 구 지방자치법 제138조의 ‘주민’에 해당하는지 여부
가. 관련 법리
구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자인 ‘주민’은 구 지방세법(2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것)에서 정한 균등분 주민세의 납부의무자인 ‘주민’과 기본적으로 동일한 의미이므로, 법인이 해당 지방자치단체의 구역 안에 주된 사무소 또는 본점을 두고 있지 않더라도 ‘사업소’를 두고 있다면 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자인 ‘주민’에 해당한다.
따라서 어떤 법인이 특정한 지방자치단체에서 인적ㆍ물적 설비를 갖추고 계속적으로 사업을 영위하면서 해당 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 특히 이익을 받는 경우에는 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자가 될 수 있고, 구 지방자치법 제138조에 따라 분담금 제도를 구체화한 조례에서 정한 부과 요건을 충족하는 경우에는 이중부과 등과 같은 특별한 사정이 없는 한 그 조례에 따라 분담금을 납부할 의무가 있다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2016두45240 판결 등 참조).
나. 대법원 판단
앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 이 사건 아파트 및 상가의 신축ㆍ분양 사업을 수행하는 과정에서 울산광역시에 인적ㆍ물적 설비를 갖추고 계속하여 사업을 한 경우에는 울산광역시의 구역 안에 ‘사업소’를 둔 것으로서 당시 울산광역시에 주소를 가진 주민에 해당한다고 볼 여지가 있고, 원고가 울산광역시로부터 상수도를 직접 공급받는 것은 아니더라도 상수도를 공급받을 수 있는 상태의 개별 건축물을 제3자에게 신축ㆍ분양함으로써 울산광역시의 수도시설 설치로 특히 이익을 받았다고 보는 것이 타당하다.
그럼에도 이 사건 주택건설사업의 장소와 직원의 거주지가 울산광역시라는 사정만으로는 원고를 울산광역시의 주민으로 볼 수 없어 구 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자에 해당하지 않는다는 취지의 원심의 판단에는 구 지방자치법 제138조의 ‘주민’에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있고, 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 결론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 이 사건을 다시 심리․판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
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2심-부산고등법원 2020누21159(2021.11.25) 세외수입
상수도 시설분담금 부과처분 무효확인
아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1, 2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 3, 갑 제5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
한국토지주택공사는 2007. 4. 13. 무렵부터 울산 중구 우정동, 유곡동 등 일원에 있는 2,797,067㎡의 토지에서 “택지개발촉진법”에 따른 택지개발사업 및 “공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법”에 따른 혁신도시개발사업을 시행하였다.
주식회사 ○○주택(이하 ‘○○주택’이라 한다)은 2011. 9. 9. 한국토지주택공사로부터 위 택지개발사업 등 지구 중 C-2블록 24,271㎡의 토지를 대금 271억 8,352만 원에 매수한 다음, 위 토지에 총 346세대의 아파트와 상가를 신축․분양하였다.
울산광역시는 수도법에 따른 수도사업자로서 ‘울산광역시 수도급수 조례’를 제정하여 피고에게 위 조례에 따른 울산광역시장의 권한 중 급수공사의 시행 등에 관한 사항, 급수공사비와 관련된 사항, 시설분담금 부과․징수에 관련된 사항 등을 위임하였다.
○○주택은 2014. 6. 13. 피고에게 위 아파트에 대하여는 구경 100mm의, 위 상가에 대하여는 구경 25mm의 신규 급수시설공사를 신청하였고, 피고는 2014. 6. 16. ○○주택에게 ① 위 아파트에 관한 급수공사비 명목으로 정액공사비 73,006,000원, 시설분담금 87,884,000원, 수수료 193,900원의 합계 161,083,900원을, ② 위 상가에 관한 급수공사비 명목으로 정액공사비 1,115,000원, 시설분담금 1,219,000원, 수수료 26,000원의 합계 2,360,000원을 각 부과하였다(이하 위 각 시설분담금을 합쳐 ‘이 사건 시설분담금‘이라 한다).
○○주택은 2014. 6. 30. 이 사건 시설분담금을 포함한 위 각 급수공사비를 납부하였고, 원고는 2015. 10. 5. ○○주택을 흡수하여 합병하였다.
이 사건 시설분담금 부과처분의 적법 여부에 관한 판단
2. 원고의 주장
이 사건 시설분담금 부과처분의 근거 규정인 구 울산광역시 수도급수조례(2014. 11. 6. 울산광역시조례 제1476호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제15조 제1항은 ① 수도사업자가 수도(급수설비는 제외한다)의 설치비용을 부담하도록 규정한 수도법 제70조와, ② 주민으로부터 분담금을 징수할 수 있도록 규정한 지방자치법 제138조를 각 위반하여 무효이므로, 이 사건 시설분담금 부과처분도 위법하다(원고는 제1심에서 위 조례의 규정이 수도법 제71조에도 위반된다고 주장하였으나 이 법원에 이르러 위와 같이 주장을 변경하였다).
위와 같은 이 사건 시설분담금 부과처분의 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하므로 위 처분은 무효이다.
3. 판단
하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것일 뿐만 아니라 객관적으로 명백한 것이어야 한다. 하자가 중대하고 명백한지를 판단할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2012. 2. 16. 선고 2010두10907 전원합의체 판결 등 참조).
이 사건 시설분담금 부과처분의 경위와 앞서 든 증거 등에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 시설분담금 부과처분은 납부의무를 부담하지 않는 원고를 상대방으로 한 것으로서 위법하고, 그 하자가 중대․명백하여 무효이다.
구 수도법(2018. 6. 8. 법률 제15624호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제5, 17, 25, 26호, 제38조, 제70조, 제71조 등에 의하면, ① ”급수설비에 관한 공사의 비용부담“은 수도사업자인 지방자치단체가 조례로 정할 수 있으나(제38조), ② ”급수설비를 제외한 수도의 설치비용“은 원칙적으로 수도사업자가 부담하고(제70조), 예외적으로 ”수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자“(이하 ‘원인자’라 한다)에게 수도공사를 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있도록(제71조, 이하 원인자에 대한 부담금을 ‘상수도원인자부담금’이라 한다) 규율하고 있음이 명백하므로, 수도사업자인 울산광역시가 상수도원인자부담금을 원인자가 아닌 자에게 부담시키는 것은 위법하다(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두8128 전원합의체 판결 등 참조).
앞서 본 구 수도법의 규정, 환경부의 2002. 7. 19.자 ”원인자․손괴자 부담금 산정 표준 조례(안)“ 및 2007. 11. 9.자 ”상수도원인자부담금 산정․징수 등에 관한 표준조례(안)“의 각 개정 경과와 함께 피고가 ○○주택에게 이 사건 시설분담금 부과처분을 하면서 함께 부과한 정액공사비가 구 수도법 제38조에 따른 ”급수설비에 관한 공사의 비용“으로 보이는 점, 울산광역시가 상수도원인자부담금의 부과대상인 경우에는 시설분담금을 부과하지 않도록 조례를 개정한 점 등을 보태어 보면, 이 사건 시설분담금은 상수도원인자부담금으로 보아야 한다.
”택지개발촉진법“과 ”공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법“의 규정 내용 등에 비추어 보면, 위 각 법률에 따른 개발사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우 수도법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무는 시행자인 한국토지주택공사가 부담하는 것이 원칙이고, 달리 ○○주택이 건설한 건축물이 원래 위 각 개발사업에서 예정된 범위를 초과하였다는 등의 특별한 사정을 인정할 만한 주장이나 증거는 없을 뿐만 아니라, 실제로 한국토지주택공사가 위 개발사업 지구와 관련된 상하수도 등의 기반시설을 설치하거나 그 비용을 부담한 것으로 보인다.
따라서 이 사건 시설분담금 부과처분은 구 수도법에 따른 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는 ○○주택을 상대방으로 한 것으로서 위법하다.
나아가 지방자치법 제12조, 민법 제36조, 상법 제171조 등의 규정에 비추어 볼 때, ○○주택이 울산에서 주택건설사업을 시행하고 ○○주택 직원이 울산에 거주하였다는 사정만으로 ○○주택이 울산 주민이라고 인정할 수는 없고, 달리 ○○주택이 울산 주민이라고 인정할 만한 주장이나 증명이 더 없으므로, 이 사건 시설분담금 부과처분은 주민이 아닌 ○○주택으로부터 분담금을 징수하는 것으로서 지방자치법 제138조를 위반한 위법도 있다.
이 사건 시설분담금 부과처분은 구 수도법에 따른 상수도원인자부담금 납부의무자가 아닐 뿐만 아니라 지방자치법에 따른 분담금 징수 대상자도 아닌 ○○주택에 대하여 상수도원인자부담금이라는 분담금을 부과한 것으로서 그 하자가 중대․명백하다.
① 구 수도법에 따른 수도사업자는 울산광역시이지 피고가 아니고, 피고는 수도사업자인 울산광역시가 제정한 조례에 따라 울산광역시장의 시설분담금 부과․징수에 관련된 사항을 위임받았을 뿐이므로, 이 사건 시설분담금 부과처분의 하자가 객관적으로 명백한지 여부를 법령만을 기준으로 판단하지 아니하고, 수도사업자로서 원래 처분권자인 울산광역시가 스스로 제정한 것에 불과한 조례의 위법성이 명백한지 여부를 기준으로 하거나 이를 보태어 판단할 것은 아닌 점, ② 앞서 본 바와 같이 상수도원인자부담금 납부의무자의 범위와 지방자치법에 따른 분담금 징수 대상자의 범위에 관한 법령의 규정이 명확하고, 구 수도법과 같은 법 시행령은 상수도원인자부담금의 산정에 관한 비용 산출의 세부기준을 조례로 정하도록 위임하였을 뿐이므로, 울산광역시가 조례로서 구 수도법에 따른 상수도원인자부담금 납부의무자의 범위와 지방자치법에 따른 분담금 징수 대상자의 범위를 확장할 수 없음이 명백한 점, ③ 택지개발사업의 경우 기반시설에 관한 원인자부담금의 납부의무자는 특별한 사정이 없는 한 개발사업의 시행자라는 취지의 대법원(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결 참조)과 하급심의 판결이 있었던 점, ④ 이 사건 택지개발사업의 시행자인 한국주택도지공사가 원고가 피고에게 신청한 위 급수설비를 제외한 나머지의 수도 등 기반시설을 설치하거나 그 비용을 부담한 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 피고가 구 울산광역시 수도급수조례에 따라 이 사건 각 시설분담금 부과처분을 함에 있어 위 조례의 규정이 위법한지 여부가 명백하지 않았다거나 위 조례 규정의 해석에 다른 여지가 있었다 하더라도 이를 달리 볼 것은 아니다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 받아들일 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 시설분담금 부과처분이 무효임을 확인하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.