2017헌바387(20200326) 지역자원시설세 합헌
[심판대상조문] 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정된 것) 제142조 제1항 제2호 중 ‘소방시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물’ 부분 지방세법(2014. 1. 1. 법률 제12153호로 개정된 것) 제146조 제2항 제2호의2 지방세법(2011. 3. 29. 법률 제10469호로 개정된 것) 제146조 제4항 [참조조문] 지방세법(2015. 7. 24. 법률 제13427호로 개정된 것) 제141조, 제146조 제2항 제1호, 제2호 지방세법 시행령(2018. 12. 31. 대통령령 제29437호로 개정된 것) 제138조 제2항 [참조판례] 가. 헌재 2015. 6. 25. 2014헌바256, 판례집 27-1하, 472, 478헌재 2008. 11. 13. 2006헌바112등, 판례집 20-2하, 1, 63 [당해사건] 수원지방법원 2016구합1678 지역자원시설세 부과처분 취소 [주문] 1. 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정된 것) 제142조 제1항 제2호 중 ‘소방시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물’ 부분 및 지방세법(2014. 1. 1. 법률 제12153호로 개정된 것) 제146조 제2항 제2호의2는 모두 헌법에 위반되지 아니한다. 2. 지방세법(2011. 3. 29. 법률 제10469호로 개정된 것) 제146조 제4항에 대한 심판청구를 각하한다.이유
1. 사건개요
가. 청구인은 2005. 7. 28. 안산시 ○○구 (주소 생략) ‘○○’(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) ○○층 ○○호의 구분소유자이다. 이 사건 건물은 지하 4층, 지상 9층 건물로서 지하층은 대부분 주차장으로, 지상층은 소매시장, 영화관 등으로 구성되어 있다.
나. 안산시 ○○구청장은 청구인 및 이 사건 건물 구분소유자 274명에게, 이 사건 건물이 지방세법 제142조 제1항 제2호, 제146조 제2항 제2호의2의 건축물에 해당한다는 이유로 지방세법 제146조 제2항 제1호에 따라 산출한 세액의 100분의 300을 적용하여, 2015. 7. 7. 지역자원시설세 17,659,620원을 지분별로 안분한 금액을, 2016. 7. 4. 지역자원시설세 17,732,300원을 지분별로 안분한 금액을 각각 부과·고지하였다(이하 위 부과·고지처분을 합하여 ‘이 사건 과세처분’이라 한다).
다. 이 사건 건물 구분소유자들은 이 사건 과세처분에 불복하여 수원지방법원에 위 과세처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(2016구합1678), 청구인은 소송 계속 중 지방세법 제142조 제1항 제2호, 제146조 제2항 제2호의2 및 제146조 제4항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(2017아3297), 2017. 7. 31. 기각 등 결정을 송달받고 2017. 8. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정된 것) 제142조 제1항 제2호 중 ‘소방시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물’ 부분(청구인은 제2호 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 당해 사건에 관련되는 부분으로 심판대상을 한정한다, 이하 ‘이 사건 과세대상조항’이라 한다), 지방세법(2014. 1. 1. 법률 제12153호로 개정된 것) 제146조 제2항 제2호의2(이하 ‘이 사건 세율조항’이라 한다), 지방세법(2011. 3. 29. 법률 제10469호로 개정된 것) 제146조 제4항(이하 ‘이 사건 가감조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
제142조(과세대상) ① 지역자원시설세의 과세대상은 다음 각 호와 같다.
2.소방시설, 오물처리시설, 수리시설, 그 밖의 공공시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물, 선박 및 토지(이하 이 장에서 “특정부동산”이라 한다)
지방세법(2014. 1. 1. 법률 제12153호로 개정된 것)
제146조(과세표준과 세율) ② 특정부동산에 대한 지역자원시설세의 과세표준과 표준세율은 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다.
2의2. 대형마트, 복합상영관(제2호에 따른 극장은 제외한다), 백화점, 호텔, 11층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 대형 화재위험 건축물에 대해서는 제1호에 따라 산출한 금액의 100분의 300을 세액으로 한다.
지방세법(2011. 3. 29. 법률 제10469호로 개정된 것)
제146조(과세표준과 세율) ④ 지방자치단체의 장은 조례로 정하는 바에 따라 지역자원시설세의 세율을 제1항과 제2항의 표준세율의 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있다. 다만, 제1항 제5호 및 제6호는 세율을 가감할 수 없다.
[관련조항] [별지] 기재와 같다. (별지 생략)3. 청구인의 주장
가. 이 사건 과세대상조항은 지역자원시설세의 과세대상으로 ‘소방시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물’을 규정하고 있는데, 이는 건축물의 사용을 전제로 한 규정으로 보아야 하고, 사용하지도 않는 건축물을 과세대상 건축물의 범위에 포함시키는 것은 청구인의 재산권을 침해한다.
나. 이 사건 세율조항이 대형 화재위험 건축물에 대하여 지역자원시설세를 3배 중과세하는 것은 합리적인 이유 없이 3배나 중과세하는 것으로서 조세평등주의에 위배되고, 기본세인 재산세를 상회하는 세금을 부과할 수 있도록 하는 것으로서 재산권을 침해한다.
다. 이 사건 가감조항은 지방자치단체장이 조례로 지역자원시설세의 세율을 표준세율의 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있도록 한 조항으로서, 세율을 조례로 변경할 수 있다고 규정하는 것은 조세법률주의에 위배된다.
4. 이 사건 가감조항에 관한 심판청구에 대한 판단
이 사건 가감조항은 지방세법 제146조 제1항과 제2항의 표준세율에 따라 산정된 지역자원시설세를 100분의 50의 범위에서 조례에 따라 가감할 수 있도록 한 규정이다. 그런데 ○○구청장이 지방세법 규정에 따른 과세표준 및 세율에 따라 산출된 세액에 이 사건 가감조항을 적용하여 이 사건 과세처분을 하였다고 볼 만한 자료가 없으므로 이 사건 과세처분의 취소를 구하는 당해사건에 이 사건 가감조항이 적용된다고 볼 수 없다.
청구인은 이 사건 가감조항이 지역자원시설세의 세율을 조례로 변경할 수 있다고 규정하는 것은 조세법률주의에 위배된다고 주장하나, 설령 이 사건 가감조항이 조세법률주의에 위반되어 위헌으로 선언된다고 하더라도, 이 사건 과세처분은 이 사건 가감조항의 위임을 받은 조례에 따라 가감을 받은 사실이 없으므로 이 사건 과세처분의 취소를 구하는 당해사건의 결론이 달라질 가능성이 있다고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 가감조항에 대하여 재판의 전제성을 인정할 수 없으므로, 이 사건 가감조항에 대한 심판청구는 부적법하다.
5. 이 사건 과세대상조항 및 이 사건 세율조항에 대한 판단
가. 소방지역자원시설세의 과세대상 및 세율 개관
지방세법 제141조 이하에서 규정하는 지역자원시설세는 지역자원을 보호·개발하고, 지역의 소방사무, 특수한 재난예방 등 안전관리사업과 환경보호·환경개선 사업 및 지역균형개발사업에 필요한 재원을 확보하거나 소방시설·오물처리시설·수리시설 및 그 밖의 공공시설에 필요한 비용을 충당하기 위하여 부과할 수 있다. 지역자원시설세는 세수의 사용 용도가 지정된 목적세(지방세기본법 제7조 제3항 제1호)이고 광역자치단체가 과세권을 가지는 특별시세, 광역시세, 도세이다(같은 법 제8조 제1항, 제2항).
지역자원시설세 중 소방시설에 필요한 비용을 충당하기 위한 지역자원시설세(이하 ‘소방지역자원시설세’라 한다)는 소방시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물 또는 선박을 과세대상으로 한다(지방세법 제142조 제1항 제2호, 제146조 제2항 제1호). 소방지역자원시설세의 납세의무자는 건축물 또는 선박의 소유자이다(같은 법 제143조 제7호). 소방지역자원시설세는 건축물 또는 선박의 가액 또는 시가표준액을 과세표준으로 하여 표준세율을 적용하여 산출한 금액을 세액으로 하며, 최저세율은 1만분의 4, 최고세율은 1만 분의 12이다(같은 법 제146조 제2항 제1호).
지방세법 제146조 제2항 제2호에서는 저유장, 주유소, 정유소, 유흥장, 극장 및 4층 이상 10층 이하의 건축물 등 대통령령으로 정하는 화재위험 건축물에 대해서는 표준세율에 따라 산출한 금액의 100분의 200을 세액으로 한다고 규정한다. 그리고 같은 항 제2호의2에서는 대형마트, 복합상영관(제2호에 따른 극장은 제외한다), 백화점, 호텔, 11층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 대형 화재위험 건축물에 대해서는 제1호에 따라 산출한 금액의 100분의 300을 세액으로 한다고 규정하여, 대형 화재위험 건축물에 대하여 일반세액의 3배 중과세 제도를 두고 있다. 대통령령으로 정하는 대형 화재위험 건축물은 지방세법 시행령 제138조 제2항에서, 주거용이 아닌 11층 이상의 고층 건축물(제1호) 및 ‘화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령’ 별표 2에 따른 특정소방대상물 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것(제2호)으로 정의하고 있다.
나. 쟁점의 정리
청구인은 소방지역자원시설세가 사용하지도 않는 건축물을 과세대상 건축물의 범위에 포함시키면서 대형 화재위험 건축물에 대하여 합리적인 이유 없이 3배나 중과세하는 것은 재산세를 상회하는 세금을 부과할 수 있도록 하는 것으로서 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러므로 이 사건 과세대상조항과 이 사건 세율조항을 별개로 판단하지 않고 한꺼번에 위 조항들이 재산권을 침해하는지 여부를 심사하기로 한다(이하 이 사건 과세대상조항과 이 사건 세율조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다).
한편 청구인은 대형 화재위험 건축물에 대하여 지역자원시설세를 3배 중과세하고 있는 이 사건 세율조항이 합리적인 이유 없이 중과세함으로써 조세평등주의에 위배된다는 주장도 하고 있다. 그런데 이 주장은 이 사건 세율조항이 과도하게 재산권을 제한한다는 주장과 다르지 않아 이에 대해서는 3배 중과세의 재산권 침해 여부를 판단하면서 함께 살펴볼 수 있으므로, 조세평등주의 위반 여부를 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2015. 7. 30. 2013헌바207; 헌재 2015. 6. 25. 2014헌바256 참조).
다. 심판대상조항의 재산권 침해 여부
(1) 조세 관련 법률과 재산권 보장 및 심사기준
조세와 관련된 법률이 헌법 제38조 및 제59조에서 선언하고 있는 조세법률주의 원칙에 따라 과세요건을 명확히 규정하고 있다 하더라도, 그 법률의 목적이나 내용이 기본권 보장이라는 헌법이념과 이를 뒷받침하는 과잉금지의 원칙 등 헌법상의 제반 원칙에도 합치되어야 하므로, 조세와 관련된 법률이 과잉금지원칙에 위배되어 국민의 재산권을 침해하는 때에는 헌법 제38조에 의한 국민의 납세의무에도 불구하고 헌법상 허용되지 아니한다(헌재 2003. 7. 24. 2000헌바28; 헌재 2008. 11. 13. 2006헌바112등 참조).
(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
지방소방에 관한 사무(지역의 화재예방·경계·진압·조사 및 구조·구급)는 지방자치단체 사무로 분류되는바(지방자치법 제9조 제2항 제6호 나목), 지방자치단체는 소방시설을 구축하고 소방서비스를 제공하기 위한 재원을 조달해야 지역 실정에 적합한 소방시스템을 마련하고 원활한 소방서비스를 제공할 수 있다. 소방지역자원시설세는 소방사무에 필요한 재원을 확보하고 소방시설에 필요한 비용을 충당하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정되며, ‘소방시설로 인하여 이익을 받는 자의 건축물’을 과세대상으로 하여 과세하는 것은 위와 같은 재원 조달을 위하여 적합한 수단이다.
한편 소방시설로부터 이익을 받는 건축물의 소유자에게 과세함에 있어, 지방세법은 건축물의 규모와 용도 및 ‘화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률’(이하 ‘소방시설법’이라 한다)에 따른 특정소방대상물의 분류에 따라 기준을 정립하고 건축물의 용도나 규모 별로 상이하게 납세의무를 부담하도록 하고 있다. 고층 건축물, 대형 건축물은 화재위험, 피해규모 및 소방비용이 상대적으로 크다는 점에서 소형건축물보다 소방서비스에 대한 비용을 더 많이 분담하도록 할 필요가 있다고 할 것이므로, 대형 화재위험 건축물에 대하여 중과세를 하는 것은 수단의 적합성이 인정된다.
(3) 침해의 최소성
(가) 소방시설은 국가를 지탱하는 기초적인 사회인프라인 동시에 그 적정 수준의 확보는 사회안전망의 충실도를 가늠하는 주요한 척도 가운데 하나이다. 화재가 발생하면 인명은 물론 건축물, 농지, 임야 등 재산이 훼손됨에 따라 소유자에게 1차적으로 금전적 손실과 정신적 피해를 발생시키고, 나아가 2차적으로 화재 주변에 직·간접적인 손해를 입힐 뿐만 아니라, 피해 복구를 위한 막대한 재원이 소요되고 생활의 불편 및 환경오염 발생 등의 부수적인 영향을 미치게 된다. 최근에는 도시화, 산업화가 심화되면서 대도시의 고층건물, 거대한 쇼핑몰, 대규모 산업단지 등에서 대형 화재 발생의 위험이 있으며, 소방사무의 범위가 단순히 발생한 화재를 진압하는 차원을 넘어 각종 재난대응, 인명구조 등으로 확대되고 있다. 이에 따라 화재 진압 장비의 현대화, 화재예방 교육의 강화, 화재 진압체계의 합리화 등 실질적이고 내실 있는 대책 마련의 필요성이 크다.
이와 같이 소방서비스 수요가 지속적으로 늘어나는 상황에서 소방시설로부터 이익을 얻는 건축물의 소유자에게 건축물의 규모와 용도에 따라 소방지역 자원시설세를 부과하는 것은 다음과 같은 점에서 보더라도 필요한 정도를 넘어서는 과도한 제한이라고 보기 어렵다.
(나) 과세대상에서 예외 규정을 두지 않은 것이 과도한지 여부
지역자원시설세는 재산세와 마찬가지로 보유과세로서, 보유하는 건축물에 담세력을 인정하여 부과하는 조세이므로 과세대상의 소유 자체를 과세요건으로 한다. 실제로 해당 재산을 그 본래의 용도에 따라 사용·수익하는지 여부는 과세요건이 아니며, 납세자 개개인의 특수한 사정을 모두 고려하는 것은 원칙적으로 불가능하다.
소방지역자원시설세는 소방행정의 주요 수요자인 건축물의 소유자를 대상으로 하여 부과하는 세목이므로, 건축물로부터 얻는 수익의 다과나 소유·사용 주체에 따라 세 부담을 달리하지 않는 성격의 조세이다. 해당 건축물이 멸실 혹은 붕괴되어 복구가 사회통념상 불가능하여 재산적 가치를 전부 상실하게 된 때에는 과세대상이 아니라고 할 수 있을 것이나, 분쟁 등의 사정으로 인하여 사용하지 않았다는 사정만으로는 건축물로서의 재산적 가치를 전부 상실하였다고 보기 어렵고, 소방시설로 인한 이익이 없다고 할 수 없다.
소방청 국가화재정보센터의 ‘e화재 통계’를 살펴보면, 화재 요인은 전기뿐 아니라 실화, 자연적 요인, 방화, 미상 등 다양한 요인으로 인하여 발생할 수 있다. 화재 발생의 가장 큰 원인으로 분석되고 있는 부주의는 담뱃불, 불티, 불장난에 의한 화재를 말한다. 실제로 사용되지 않은 건축물에서 화재사고가 발생하는 경우도 종종 볼 수 있는 점에 비추어 볼 때 단전되고 사용하지 않는 건축물이라는 이유만으로 화재위험이 예상되지 않거나 소방비용이 필요하지 않은 건축물이라고 단정하기 어렵다. 그러므로 현재 사용·수익 되고 있지 않은 건축물에 대하여 과세대상의 예외 사유를 인정하지 않고 있다고 하여 필요한 정도를 넘어서는 과도한 제한이라고 보기 어렵다.
(다) 3배 중과세가 합리적 이유가 없고 재산세를 상회하여 과도한지 여부
앞서 본 바와 같이 소방지역자원시설세 중과세의 대상이 되는 대형 화재위험 건축물은 소방시설법의 특정소방대상물 분류를 이용하고 있는데, 특정소방대상물의 분류 자체가 건축물의 용도와 화재위험 특성을 반영한 것으로서, 규모와 용도에 따른 소방시설을 갖추어 유지·관리하도록 할 목적에서 규정된 것이다. 화재위험이나 화재 시 피해규모 및 소방비용은 건축물의 규모와 용도에 따라 다르다고 보아야 하고, 달리 이를 정확하게 반영할 수 있는 기준을 상정하기 어려운 점, 소방지역자원시설세는 소방시설이 필요한 부득이한 상황, 즉 화재가 발생했을 때 일반적으로 그 이익을 향유할 수 있는 가능성이 있는 자에게 부과되는 조세로서 소방으로부터 얻는 편익을 사전에 계량하기 어려운 점 등을 고려할 때, 건축물의 용도나 규모 등 기준에 따라 중과세하는 현재의 방식 이외에 같은 정도로 목적달성을 하면서 덜 제한적인 수단을 생각하기 어렵다.
2014년 지방세법 개정 이전에는 ‘저유장, 주유소, 정유소, 백화점, 호텔, 유흥장, 극장, 4층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 화재위험 건축물’에 대하여 2배 중과세하도록 한 규정만 있었으나, 2014. 1. 1. 법률 제12153호로 개정된 지방세법에서는 화재위험 건축물과 대형 화재위험 건축물을 구분하여, ① 저유장, 주유소, 유흥장, 극장 및 4층 이상 10층 이하의 건축물 등 화재위험 건축물에 대해서는 일반세액의 100분의 200을 세액으로 하고, ② 대형마트, 복합상영관, 백화점, 호텔, 11층 이상의 건축물 등 대형 화재위험 건축물에 대해서는 일반세액의 100분의 300을 세액으로 하는 것으로 규정하였다.
이와 같은 세분화는 건축물의 층수가 일정부분 이상으로 높아지면 고가사다리차, 소방헬기 등 고가의 소방장비와 인력이 투입되어야 하는 점, 고층 건축물 화재가 발생했을 때 대형화재로 인한 재산 및 인명피해가 매우 클 수 있는 점 등을 고려할 때, 화재위험이나 화재 시 피해규모 및 소방비용이 같다고 볼 수 없음에도 4층 이상의 고층건물에 대하여 똑같이 중과세하는 것이 건물의 높이(층수)를 고려하지 않은 문제점이 있다는 지적을 반영한 것이다. 고층 건축물이나 대형 건축물이 증가하는 현실, 화재가 발생할 경우 재산가치가 높은 대상물이 더 큰 손해를 입기 때문에 소방시설은 재산가치가 높은 대상물에 더 큰 편익을 제공하게 된다는 측면이 있는 점 등을 고려할 때, 화재위험 건축물보다 더 큰 화재위험 및 소방비용이 예상되는 대형 화재위험 건축물에 더 높은 중과세율을 적용하는 것이 과도하다고 볼 수 없다.
한편 3배 중과세가 과도한지 여부는 단지 중과세율뿐만 아니라 세액과 표준세율을 종합적으로 고려할 필요가 있다. 지방세법의 3배 이상 중과세율의 예로서, 별장, 골프장, 고급주택, 고급오락장을 취득하는 경우 취득세는 지방세법 제11조 및 제12조의 세율과 중과기준세율의 100분의 400을 합한 세율을 적용하는 제도(지방세법 제13조 제5항) 및 골프장, 고급오락장용 건축물에 대한 재산세는 일반세율(1천분의 2.5)의 16배가 중과된 1천분의 40의 세율을 적용하는 제도(지방세법 제111조) 등을 들 수 있다.
그런데 지역자원시설세의 표준세율이 최저세율 1만분의 4, 최고세율 1만분의 12로서 재산세나 취득세 등과 비교하여 높지 않은 편인 점, 기존에 2배 중과세 하던 화재위험 건축물 중에서 대형 화재위험 건축물을 분리하여 차등 과세하기 위하여 3배 중과세율을 택하게 된 점 등을 고려하면 3배 중과세 하는 것만으로 과도하다고 단정하기 어렵다.
(라) 재산세를 상회한다는 주장에 대한 판단
청구인은 재산을 보유함으로 인하여 부과되는 각종 세금은 기본세인 재산세의 범위 내에서 부과되어야 정당한 것이므로, 건축물에 대한 재산세보다 훨씬 더 많은 금액이 부과되도록 한 심판대상조항은 재산권을 침해하는 것이라고 주장한다.
그러나 지역자원시설세는 비록 재산세와 같이 건축물을 과세대상으로 하지만, 과세 취지와 목적, 과세표준, 세율, 과세요건 등에 있어서 서로 다른 별개의 조세이므로 그 세액이 재산세의 세액 범위 내로 유지되어야 한다는 주장은 이유가 없다.
(4) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 대형 화재위험 건축물에 해당하는 건물의 구분소유자인 청구인이 부담하는 소방지역자원시설세 납세의무에 비하여, 대도시의 고층건물, 거대한 쇼핑몰 등 대형 화재의 위험이 있는 건축물의 증가로 소방사무의 범위가 단순히 발생한 화재를 진압하는 차원을 넘어 각종 재난대응, 인명구조 등으로 확대되는 환경에서 소방서비스 및 소방시설 확충을 위한 재원을 마련하는 공익은 중대하다고 할 것이다. 그러므로 위 조항은 법익의 균형성도 갖추었다.
(5) 소결
이상의 점을 종합하면, 심판대상조항이 헌법 제37조 제2항에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
6. 결 론
그렇다면 이 사건 과세대상조항 및 이 사건 세율조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 이 사건 가감조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.