– 박상수 선임연구위원 지방세비율 40%, 재정자주도 80% 목표로 지방세ㆍ지방재정 개혁과제 발표 –

한국지방세연구원(원장 배진환)은 10월29일(금) 서울시 서초구에 위치한 연구원 청사에서 「포스트코로나 시대, 지방세·지방재정 ‘4080’개혁방안」을 주제로 세미나를 개최하였다. 이번 세미나에서 한국지방세연구원은 “지방세비율 40%, 재정자주도 80%” 목표로 지방재정 체계를 전체적으로 개혁하는 획기적 재정분권 방안을 제시하였다.

이번 세미나에 따르면 코로나19 발생, 기술혁신, 기후 위기, 양극화 등 급변하는 사회·경제 환경과 저출산, 고령화 등 인구구조 변화로 인해 우리사회는 지방 소멸 우려와 수도권 집중 현상이 지속되고 있다. 특히, 지방인구의 급격한 감소는 청년층의 수도권 선호 경향 등 수도권 집중과 긴밀히 연계되어 있다. 지방 소멸과 수도권 집중 문제를 완화하기 위해서는 지방에 양질의 교육과 일자리를 육성하는 등 지역 중심의 사회·경제 문제 해결 기반이 구축될 필요가 있다.

지방자치법 개정 등으로 자치분권 구현을 위한 제도적 토대는 마련되었으나 물적기반(지방재정)은 아직 미흡한 수준이다. 전체 조세에서 지방세가 차지하는 비중인 지방세비율은 2017년 23.3%에서 2020년 26.3%2)로 3%p 증가하였다. 하지만 보조금 등 이전수입이 지방세 등 자체수입보다 더 빠르게 증가하여, 자치단체예산에서 이전수입이 차지하는 비중은 43.3%로 자체수입비중(30.1%)을 크게 상회하고 있다. 또한, 이전수입비중과 자체수입비중의 격차는 더욱 커지고 있다. 보조금 등 중앙의존적 지방세입 구조는 예산운용의 효율성과 재정책임성 저하를 초래한다.

<지방세·지방재정 개혁의 목표와 기본방향>
이번 세미나 발제를 맡은 박상수 선임연구위원은 국세 편향적 조세체계, 중앙의존적 지방세입 구조 등 지방재정의 구조적 취약성을 보완하고 지방 소멸 등 지역사회 위기 속에서 주민 보호 등 삶의 질 정책을 지방자치단체가 주도적으로 추진하기 위해서는 획기적인 재정분권이 필요하며, 보다 구체적으로 현재 26.3%(2020년)인 지방세비율을 40%까지 확대하여야 하며, 65.7%(2021년)인 재정자주도를 80%로 높여야 한다고 주장하였다. 그리고 지방세와 지방재정 개혁은 ‘지방재정 자립 기반 마련’, ‘지역별 다양한 사회·경제적 문제 해결을 위한 협력적 파트너십 구축’, ‘자산 불평등, 탄소중립 등 사회·경제 여건 변화에 적합한 재정체계 구축’이라는 방향 하에서 추진되어야 한다고 설명하였다. 개혁방안 달성 시 지방세가 55.3조원(2019년 기준) 확충된다. 지방세비율 40%를 확대하기 위한 소요재원의 60%는 국세 이양과 부담금 전환으로, 나머지 40%는 지방세 자체 노력으로 조달된다.

<지방세·지방재정 개혁의 4대 추진전략, 20대 세부과제>

지방세비율 40%, 재정자주도 80% 달성을 위한 4대 추진전략은 ‘지방재정 자립’, ‘지역균형발전 지원’, ‘공평과세 구현’, ‘지역경제활성화 조세수단 확보’이며 세부과제로 다음 20가지를 제시했다.

< 지방재정 자립 6대 세부과제 >

1. 국세 이양을 통한 지방소득·소비세 확대
문재인 정부의 1·2 단계 재정분권으로 인해 지방소비세가 2018년 11%에서 2023년 25.3%로 14.3%p 인상되었으며, 지방재정이 5.4조원 순확충되었다. 앞으로는 지방소비세 중심의 국세 이양 보완, 지역경제 활성화와 연계된 지방세 확대 차원에서 지방소득세도 확충될 필요가 있다. 구체적으로 국세인 소득세, 법인세, 부가가치세의 이양을 통해 지방소득세와 지방소비세 비중을 각각 10%p씩 늘림으로써 현행 소득세와 법인세의 10%인 지방소득세는 20%까지, 부가가치세의 25.3%인 지방소비세는 35.3%까지 확대된다.

2. 국고보조사업 지방이양·정비
복지, 환경 등을 중심으로 국고보조사업이 급증하고 있다. 국고보조금의 규모는 2005년도 16.9조원(당초예산 기준)에서 2021년 69.5조원으로 4.1배 급증하여, 같은 기간 지방세입 증가(128.4조원 → 263.1조원, 2배)를 훨씬 상회하는 수준이다. 급증하는 국고보조사업은 지방재원을 압박하는 요인이며, 사업성과 책임주체 불명확 등으로 재정관리의 비효율을 초래한다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 지방세 중심의 재정분권과 더불어 국고보조사업의 지방이양이 필요하다. 1·2단계 재정분권에서도 지방소비세 중심으로 지방세를 확대하는 동시에 5.9조원 규모의 지역밀착형 국고보조사업을 지방으로 이양하였다. 지방이양뿐만 아니라 복지분권의 재정보호 장치인 ‘복지보조금 재정준칙제도’ 도입을 검토하여야 한다. 또한, 국고보조사업과의 중복성, 지방재정 부담 가중 등의 문제가 있는 대규모(예, 1,000억원 이상) 공모사업은 축소하여야 한다. 이뿐만 아니라 2005년도에 국가균형발전의 재정사업을 지원하는 명분으로 도입된 국가균형발전특별회계(균특회계)는 지방이양, 소관부처 보조사업으로 환원 등 대대적인 정비가 필요하다. 균특회계는 균형발전의 본래 목적과는 다르게 사업이 수행되고 있기 때문이다.

3. 탈탄소사회 이행을 위한 지방환경세 도입
2050 탄소중립 선언 이후 기존 조세의 환경친화적 전환이 논의되고 있다. 환경 관련 지방세는 자동차세 주행분, 주민세 재산분(중과세), 지역자원시설세 특정자원분·특정시설분 및 특정부동산분 일부 등이며, 1.3조원(2019년 부과액 기준) 규모로 지방세 부과총액의 1.4%를 차지한다. 지방자치단체는 국가 환경정책의 실질적 집행자 역할을 수행하고 있으므로 탈탄소사회 이행을 위해서는 중앙과 지방이 협력하여 환경정책을 추진하여야 한다. 탈탄소사회 이행을 재원 확보, 환경관련 부담금의 부과주체와 징수·이용 주체가 달라 발생하는 행정적 비효율 완화 차원에서 지방환경세 도입이 필요하다. 지방환경세는 환경 관련성이 높거나 환경오염을 유발하는 다양한 과세대상에 부과하고, 새롭게 출현하는 환경오염원 등에 대해서도 부과할 수 있는 방식으로 도입하여야 한다. 첫째, 기존 지방세 중 환경관련성이 있거나 외부불경제를 유발하는 과세대상을 지방환경세로 재편하고 동시에 과세대상을 확대한다. 특정자원분 중 발전용수, 지하수, 지하자원, 특정시설분 중 원자력발전, 화력발전을 지방환경세로 재편하며, 시멘트, 유해화학물질 등 입법 논의되고 있는 과세대상 중 타당성이 높은 대상은 지방환경세 체계로 포함한다. 둘째, 환경관련 부담금 중 지방자치단체가 주요한 집행 주체가 되는 부담금은 행정의 일원화와 효율화를 위해 지방환경세로 통합한다. 셋째, 유가보조금을 포함한 자동차세 주행분을 지방환경세 탄소분으로 재편한다.

4. 부담금의 지방세 전환을 통한 담배소비세 확대
담배에 대하여 국세인 개별소비세, 부가가치세, 지방세인 담배소비세, 지방교육세, 국민건강부담금, 폐기물부담금, 연초생산안정화부담금 등 7가지의 제세부담금이 부과된다. 우리나라의 복잡한 담배 제세부담금은 흡연억제 효과 극대화를 위해 담배세제의 간결성을 권고한 WHO시각과 상충되며, 조세와 부담금의 기능 중복이 발생한다. 담배과세의 근원적 목적은 지방자치 기능을 지원하기 위한 재원조달이었으나, 1990년대 이후 거듭된 세제개편으로 담배가 중앙정부 세원화되었다. 담배의 교정과세 기능은 조세 중 지방세인 담배소비세가 담당하는 방향으로 담배세제 간소화를 추진할 필요가 있다. 먼저, 재원의 대부분이 이미 소방안전교부세 등의 형태로 지방으로 이전되고 있는 담배분 개별소비세를 담배소비세와 통합하며, 다음으로, 국제기준에 걸맞은 담배세제 구조 선진화 차원에서 부담금을 담배소비세와 통합한다.

5. 로봇세 등 신세원 발굴
로봇으로 인해 발생할 수 있는 일자리 감소, 세수 부족 등의 부정적 영향을 완화하기 위해서는 로봇 보유에 대해 재산세 성격의 세금을 부과한다. 또한, 에너지 전환 과정에서 늘어나는 풍력, 태양광 등 신재생에너지 시설에 대해서도 과세한다. 풍력, 태양광 등 신재생에너지 시설은 재산으로서의 상당한 가치를 지니고 있으며, 다른 발전시설과의 형평성 차원에서 과세할 필요성이 있다.

6. 지방세 비과세·감면 축소
지방자치단체의 세수기반 확충을 위해서는 불요불급한 지방세 비과세·감면에 대한 지속적 관리가 필요하다. 구체적으로 비과세·감면의 한도관리 강화, 일몰제도의 실효성 제고(일몰제의 의무적 폐지를 규정하고, 연장이 필요한 경우 신규 감면 절차 방식으로 타당성 검토), 일몰 기간 없이 항구적으로 적용되는 「지방세법」 상 비과세 중에서 감면 성격의 세제에 대하여 「지방세특례제한법」으로 이관하여 일몰 기간을 설정한다.

< 지역균형발전 지원 5대 세부과제 >

7. 지방교부세 재원보장 기능 강화
2021년 기준 지방교부세의 재원보장을 나타내는 재원충족률(조정률)은 73.9%에 불과하는 등 지방교부세 재원보장 기능이 약화되고 있다. 지방교부세의 핵심인 보통교부세의 재원보장기능 약화는 내국세 감소에 따른 보통교부세 재원 감소와 기준재정수요액 증가가 동시에 작용한 결과이다. 지방교부세의 재원보장 기능을 강화하기 위해 내국세 비율(현재 19.24%) 인상 혹은 재원충족률 최저선(예, 90%)을 설정한다.

8. 재정연대 차원의 지역균형발전기금 신설
1·2단계 재정분권 추진 과정에서 지역 간 재정력격차 완화 등을 위해 수도권 지역의 상생기금 출연, 지역소멸대응기금이 신설되었다. 지방세 중심의 재정분권을 이루기 위해서는 지역 간 재정격차 완화를 위한 대책 모색이 불가피하며, 비수도권 지방자치단체는 물론 재정력취약 지방자치단체들은 지역균형 발전 차원에서 재정형평화를 지속해서 요구하고 있다. 그뿐만 아니라 지역상생발전기금, 지역소멸대응기금, 부동산교부세, 국가균형발전특별회계 등은 각각의 기능이 있지만, 상호 연계를 통해 운영성과 제고 등 시너지를 극대화 필요성도 있다. 이런 점을 고려하여 지역 간 재정격차 완화와 균형발전을 뒷받침하는 새로운 통합장치로 ‘지역균형발전기금’을 신설한다. 지역균형발전기금 재원은 국세 이양을 통한 지방세 증가분의 일정 비율, 지역상생발전기금과 지역소멸대응기금, 부동산교부세, 국가균형발전특별회계 지역지원계정 등이 된다.

9. 분석·진단을 통한 재정형평화 재설계
지방세, 지방교부세, 국고보조사업 등 지방재정에서 다양한 재정형평화 제도가 운용되고 있다. 실질적 재정격차 완화를 위해서는 재정형평화의 개념, 측정, 효과 분석 등 분석·진단을 통한 재정형평화제도 재설계가 필요하다.

10. 지역위기 대응을 위한 일반지방재정과 지방교육재정 공동사업 활성화
지방교육재정은 국가 전체 예산에서 차지하는 비율이 10.4%(73.9조원; 2020년기준)에 달할 정도로 규모가 크다. 학령인구 감소, 고령인구 증가 등 인구구조 변화로 발생하는 지역위기 대응을 위해서는 지방자치단체와 지방교육청 간 협력이 중요하다. 공동사업 특별회계 등을 통해 학령인구 감소, 지방 소멸 등에 대응할 수 있는 사업을 적극적으로 펼쳐야 한다.

11. 균형발전을 위한 지방세 중과세제도 실효성 확보
중과제외 확대 등으로 수도권 기업집중 제한 및 지방분산을 지원하려는 지방세 중과세제도의 실효성이 약화하였다. 균형발전 차원에서 지방세 중과세제도의 실효성을 확보하는 방안 모색이 필요하다. 즉, 본점·주사무소 중과 제외대상 축소, 대도시내 법인 신설·전입 중과세 제외업종 축소, 지역적 중과세 문턱효과를 방지하기 위해 일반과세 되는 성장관리권역을 2배 중과세 도입 등을 통해 중과세제도의 실효성을 높여야 한다. 대도시내 법인 중과세는 1971년도에 수도권으로의 기업집중을 제한하고 지방분산을 지원하기 위하여 도입된 정책 세제이므로 그 중과세에서 발생하는 세수입도 취지에 맞게 수도권 외의 지방자치단체와 공유할 필요도 있다.

< 공평과세 구현 4대 세부과제 >

12. 토지 용도별 과도한 세부담 격차 완화
토지에 대한 보유세는 토지 이용형태에 따라 종합합산과세대상(재산세율 0.2~0.5%, 종합부동산세율 1.0~3.0%), 별도합산과세대상(업무용, 상업용 등; 재산세율 0.2~0.4%, 종합부동산세율0,5~0.7%), 분리과세대상(농지, 공장용지 등: 재산세율 0.07%, 0.2% 등)으로 구분하여 차등과세한다. 용도별 차등과세는 토지 과세대상 구분에 따라 세부담 격차를 초래한다. 종합합산토지 최고세율(3.0%)은 일반 분리과세토지 세율(0.2%)의 15배에 달한다. 또한, 농지 등 분리과세토지에 대한 낮은 보유세 부담으로 인해 개발이익을 기대하는 토지 과다 보유 현상이 나타난다. 따라서 토지 용도별 세부담 격차를 완화하고, 기대수익을 낮추는 방향으로 토지에 대한 보유세 개편이 필요하다. 특히 세부담이 낮은 분리과세토지를 정비하여야 한다.

13. 부동산 상속·증여 취득에 대한 과세 강화
상속·증여로 부동산을 취득하는 경우 취득세를 부과한다. 2019년 기준 상속·증여에 대한 취득세 부과건수는 45만 9,181건, 부과세액은 1조 3,985억원이다. 부동산 상속 취득세율은 2.3~2.8%, 증여 취득세율은 2.8~3.5%, 조정대상지역 주택 증여 시 12%의 중과세율을 적용한다. 시가로 과세하는 국세와 달리 지방세에서 상속·증여의 과표는 시가의 60~80% 수준인 시가표준액으로 과세한다. 상속·증여 취득에 대한 낮은 과표는 과세불형평 요인이다. 또한, 2020년 기준 피상속인 35만 1,648명 중 상속세 과세비율은 2.9%(10,181명)로 매우 낮다. 부동산 상속·증여 시 97%의 납세의무자가 상속세 대상이 아니라는 점을 고려하여 부의 재분배 차원에서 취득세를 정책수단으로 활용하는 방안을 모색할 필요가 있다. 부의 이전에 대한 공평과세 구현을 위해 상속·증여 취득에 대한 과표 현실화, 취득세율 인상 등이 검토될 수 있다.

14. 비주거용 부동산 과표 불형평 해소
상가, 오피스텔, 공장 등 비주거용 부동산에서는 과표 불형평이 심각하다. 토지와 건물을 합산한 비주거용 부동산의 평균 시세반영률은 60~63% 수준이지만, 개별 물건의 시세반영률은 10% 미만부터 100% 초과까지 다양하게 나타나고 있다. 비수도권보다는 수도권, 기존건물보다는 신축건물, 층별로는 1층 등 상대적으로 재산가치가 더 높은 비주거용 부동산에서 시세반영률이 더 낮다. 아파트처럼 구분 소유된 비주거용 집합부동산에서 시세반영률 불균형이 더 심각하다. 이러한 비주거용 부동산의 과표 불형평은 현행 시가표준액이 개별 부동산의 시장가치와 특성을 반영할 수 없는 과표 산정방식에서 발생한다. 비주거용 부동산의 과표 불형평을 해소하기 위해서는 주택과 마찬가지로 비주거용 부동산에 대한 가격공시제도를 시행하거나 개별 부동산의 시장가치와 특성을 반영할 수 있는 과표 산정이 이루어져야 한다.

15. 전기·수소차 확대에 따른 자동차세 재설계
최근 들어 전기차, 수소차 등 친환경 자동차가 빠르게 증가하고 있다. 전체 자동차에서 친환경차량이 차지하는 비중은 2013년 0.5%(10.5만대)에서 2020년 3.4%(82.0만대)로 증가하였다. 현행 자동차세(소유분)는 전기차, 수소차 등에 대해 구매가격에 관계없이 10만원(비영업용)인 낮은 세율을 적용하고 있어 일반 자동차와의 과세 형평성 문제가 발생한다. 자동차세 과세 불형평을 해결하기 위해서는 전기차, 수소차 등 친환경 자동차에 대해서만 새로운 과세기준(최고출력 등)을 마련(소폭 개편)하거나, 자동차세 전반을 현행 배기량 기준에서 이산화탄소(CO2) 배출량 등 환경세 성격으로 변경(대폭 개편)하는 방안을 고려하여야 한다.

< 지역경제 활성화 조세수단 확보 5대 세부과제 >

16. 지역경제 활력에 적합한 지방소비세 재설계
지방소비세는 2010년 부가가치세액의 5%를 재원으로 도입된 이후 2021년 21%, 2023년 25.3%로 확대될 예정이다. 재정분권 과정에서 지방소비세가 재정형평화 기능을 담당하면서 과세표준, 세율 결정권이 부재하고 복잡해지는 등 지방세 특성을 갖추지 못하고 있다. 지방소비세의 조세로서의 성격을 강화하기 위해 지역경제와 직접적으로 연계되는 형태인 소비지수 기준 지방소비세로 단순화될 필요가 있다. 광역과 기초의 재원조달을 위해 현행 광역세인 지방소비세를 지방소비세 광역분, 지방소비세 기초분으로 이원화하며, 지방소비세의 재정형평화 기능은 신설되는 지역균형발전기금으로 이관한다.

17. 양도소득세 일부 이양을 통한 지역맞춤형 부동산세제 운영
부동산세제(취득·보유·양도) 전반에 관한 정책수단 강화 차원에서 양도소득세 일부를 지방세로 전환할 필요가 있다. 양도소득분 지방소득세를 현행 양도소득세의 10% 수준에서 확대(예, 30~50%)하면서 비례세율체계, 물적과세 등으로 개편한다. 국세는 소득재분배 기능 수행을 위해 현행과 같은 누진세율 체계를 적용하고 지방세는 정책수단 강화 차원에서 단일비례세율 체계, 물건소재지 지방자치단체에 과세권을 부여하는 차원에서 물적과세로 운용한다. 양도소득세 일부 이양 시 국세 양도소득세와 지방 양도소득세의 역할과 기능 분리가 가능하고, 세무행정적 복잡성이 크지 않다.

18. 부동산 과표결정권 강화
지방자치단체는 공시가격, 공정시장가액비율 등 부동산에 대한 재산세 과표결정 권한을 거의 가지고 있지 못하다. 지방분권 강화와 부동산공시법 결정권한 내용에 적합하게 ‘중앙집권형 공시가격 산정체계’를 지방분권형으로 전환하여야 한다. 구체적으로, 표준지 및 표준주택의 선정, 토지 및 주택 비준표 작성 등의 권한을 지방으로 이양한다. 공정시장가액비율 결정권한도 지방에 부여할 필요가 있다. 중앙정부는 전국적 차원에서 통일된 공정시장가액비율을 결정하고, 지방자치단체는 중앙정부가 설정한 기준 내에서 공정시장가액비율을 결정한다.

19. 지방세 탄력세율 및 임의세 활성화
조세경쟁 가능성이 낮은 세율 인상 등에 대해서는 탄력세율 제한요건을 완화하며, 지자체가 지역 특성에 맞는 과세대상에 조세를 부과할 수 있는 방안(임의세 등) 모색이 필요하다. 지방자치단체별로 신설가능한 지방세의 유형(관광세, 광고세, 유해화학물질세 등)에 대해 과세대상, 세율 등의 요건을 지방세법에 규정하고, 당해 세목에 대한 과세여부를 조례로써 정한다.

20. 지방세 감면 자율성 확대
지방분권의 강화 및 도약을 위해 지방자치단체의 정책 수단으로써 감면 조례를 적극적으로 활용해야 한다. 이를 위해서는 지역경제 활성화와 관련한 감면에 대해 지자체에 감면율결정권을 부여하여야 한다. 즉, 「지방세특례제한법」에서 지역경제 활성화와 관련된 지방세특례에 대해서 감면율의 범위나 최대율을 규정해주고, 이러한 범위 내에서 지역별 특색과 실태·여건 등을 감안하여 지자체가 감면율을 선택한다.