감심2017-337(2018.07.05) 재산세

[결정요지] 청구인은 2010년부터 2014년까지 이 사건 호텔의 고급객실의 객실요금을 2007. 1. 1. 표시가격기준 객실요금과 동일하게 운영하여 객실요금 인하요건을 이행하지 않았으므로 이 사건 호텔은 이 사건 감면조례의 재산세 감면요건을 충족하지 못하였으며, 이 사건 부과 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반된 것으로 볼 수 없다.

[주문] 심사청구를 기각한다.

[이유] 1. 원 처분의 요지
가. 처분청은 청구인 소유의 서울특별시 ○○구에 소재한 ○○ 호텔의 건축물과 그 부속토지(이하 “이 사건 호텔”이라 한다)에 대하여 구 ·지방세특례제한법·(2014. 1. 1. 법률 제12175호로 개정되기 전의 것과 2014. 12. 31. 법률 제12955호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제54조 및 ·지방세특례제한법 시행령·제27조, 구 ·서울특별시 ○○구 구세 감면 조례·(2010. 12. 29. 서울특별시 ○○구 조례 제912호로 개정되기 전의 것과 2012. 5. 7. 서울특별시 ○○구 조례 제1112호로 개정되기 전의 것, 2015. 4. 29. 서울특별시 ○○구 조례 제1256호로 개정되기 전의 것, 이하 위 조례들을 “이 사건 감면조례”라 한다) 제9조(201 5. 4. 2 9. 서울특별시 ○○구 조례 제1256호로 개정되기 전의 것을 말하며, 2010. 12. 29. 서울특별시 ○○구 조례 제912호로 개정되기 전에는 제17조의2, 2012. 5. 7. 서울특별시 ○○구 조례 제1112호로 개정되기 전에는 제15조이며, 이하 이들 조항을 통칭하여 “이 사건 감면조례 감면조항”이라 한다)에 따라 청구인이 외국인 관광객에게 2009년도분부터 2014년도분까지 2007. 1. 1. 현재 관광호텔 표시가격*주1) 기준 객실요금을 20% 이상 인하하여 2012년도분부터 2014년도분까지의 재산세 등 925,108,030원을 감면(2012ㆍ2013년도분은 재산세의 50%, 2014년도분은 재산세의 25% 경감)하여 당초 청구인에게 [표 1]과 같이 재산세 등 합계 2,623,835,990원을 부과ㆍ고지하였다.

나. 한편, 감사원은 2016. 2. 5. 서울특별시장에게 “특급관광호텔에 대한 재산세 감면세액 추징업무 처리 부적정”의 감사결과를 통보하였고, 이에 따라 처분청은 청구인이 이 사건 호텔 객실 681개 중 678개(이하 “일반객실”이라 한다)의 객실요금을 2007년 관광호텔 표시가격기준 20% 이상 요금을 인하하여 이 사건 감면조례에서 정한 재산세 등의 감면요건을 충족한 것으로 보았으나, 표시가격이 100만 원 이상의 객실(이하‘고급객실’이라 한다) 3개는 감면요건을 충족하지 못한 것으로 보아 감면 배제하여 2016. 12. 9. 청구인에게 [표 2]와 같이 2012년도분부터 2014년도분까지의 재산세 등 합계 925,108,030원을 부과ㆍ고지(2009년도분부터 2011년도분까지의 재산세 등 감면에 대해여는 부과제척기간 도과로 미부과, 이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다)하였다.

2. 심사청구의 취지와 이유
가. 청구 취지
이 사건의 청구 취지는 이 사건 부과처분을 취소하여 달라는 것이다.

나. 청구 이유
① 이 사건 감면조례 등에서 정한 재산세 등의 감면요건과 관련하여 2007. 1. 1. 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 인하할 것을 요구하는 객실은 외국인관광객의 유치와 밀접한 관련이 있는 일반객실에만 해당되어 고급객실을 제외하는 것이 타당하며,
② 이 사건 감면조례 등에서 정한 재산세 등의 감면요건에서 고급객실을 제외 한다는 서울특별시장의 공적 견해표명은 곧 과세관청의 공적 견해표명인데도 이와 달리 이 사건 부과처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위반된다.

3. 우리 원의 판단
가. 다툼
이 사건의 다툼은 이 사건 감면조례 등의 재산세 등 감면요건에서 고급객실을 제외하여야 하는지 여부와 이 사건 부과처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부이다.

나. 인정 사실
이 사건 관련 기록을 검토해 보면 다음과 같은 사실이 인정된다.
1) 청구인은 서울특별시 ○○구에 소재한 특1급 호텔인 이 사건 호텔을 소유하여‘○○’이라는 상호로 관광호텔업을 영위하는 법인으로서, 이 사건 호텔의 객실은 678개의 일반객실(일반실, 스탠다드, 비즈니스 등)과 3개의 고급객실(표시가격 100만 원 이상)로 이루어져 있다.

2) 구 ·서울특별시 ○○구 구세 감면 조례·(2010. 12. 29. 서울특별시 ○○구 조례 제912호로 개정되기 전의 것) 제17조의2 본문에 ·관광진흥법·제3조 제1항 제2호 가목에 의한 호텔업에 사용하는 부동산으로서 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에는 재산세의 100분의 50을 경감한다고 되어 있으며, 제1호에 ·부가가치세법·에 따라 신고된 직전연도의 숙박용역 공급가액 중 ·부가가치세법 시행령·제26조 제1항 제5의3호에 의한 외국인관광객 등에게 공급하는 숙박용역의 공급가액이 100분의 30 이상인 경우로 되어 있고, 제2호에 2007년 1월 1일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 당해연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 특급 호텔의 경우 20% 이상, 특급호텔 이외 호텔은 10% 이상으로 인하한 경우라고 규정되어 있었다.
그런데 위 조항 제2호의 규정만이 2012. 5. 7. 구 ·서울특별시 ○○구 구세 감면조례·(서울특별시 ○○구 조례 제1112호로 개정된 것) 제9조로 옮겨 규정되었다가 다시 2015. 4. 29. 삭제(서울특별시 ○○구 조례 제1256호)되었다.

3) 처분청이 2014. 12. 5. 점검하여 작성한 ‘특급호텔 재산세 감면 적정여부 점검결과 보고’와 청구인이 처분청에 제출한 ‘호텔운영 실적내역서’ 등에 따르면 청구인의 객실 총매출액 대비 외국인관광객 숙박매출액 비율이 [표 3]과 같이 100분의 30이상에 해당되어 ·지방세특례제한법 시행령·제27조 제1호에 따른 재산세 감면요건을충족한 것으로 되어 있다.

4) 처분청이 2014. 12. 5. 점검하여 작성한 ‘특급호텔 재산세 감면 적정여부 점검결과 보고’에 따르면 청구인은 2007. 1. 1. 현재 이 사건 호텔의 표시가격기준 일반객실 요금을 [표 4]와 같이 20% 이상 인하하여 ·지방세특례제한법 시행령·제27조 제2호 및 이 사건 감면조례 등의 재산세 등 감면요건에 충족한 것으로 되어 있으나, 고급객실의 경우 [표 5]와 같이 객실요금의 변동이 없었다.

5) 서울특별시장(▲▲담당관, ▷▷과)은 2008. 1. 4.부터 2011. 4. 29. 사이에 한국관광호텔업협회 및 관광호텔 등에 관광호텔용 부동산에 대한 재산세 등의 감면과 관련하여 [표 6]과 같이 공문을 보냈다.

6) 서울특별시장이 2008. 8. 11. 한국관광호텔업협회와 관광호텔(79개소)에 보낸관광호텔 객실요금 인하 점검 결과에 따른 협조요청 문서(▲▲담당관-·)에 따르면 서울시특별시와 자치구가 합동으로 재산세 감면받은 특급호텔의 객실요금에 대해 2008. 6. 23.부터 같은 해 7. 4.까지 일제점검을 실시하였고, 또한 서울특별시의 특급호텔 재산세 감면 적정성 결과보고(2014. 12. 10.)에 따르면 서울특별시와 자치구가 합동으로 일부 특급관광호텔이 재산세 등의 감면요건을 미충족하였음에도 감면받았다는 언론보도를 확인하기 위하여 재산세 감면받은 특급호텔을 2014. 12. 3.부터 같은 해 12. 10.까지 점검하였다고 되어 있다.

7) 서울특별시 ▽▽과(서울▽▽-·)는 2013. 3. 11. 구 ·지방세특례제한법·제54조 제2항과 이 사건 감면조례 등에서 규정하고 있는 관광호텔용 부동산에 대한 재산세 감면 조문 중 특급호텔 객실요금 20% 인하 대상에 ‘표시요금 1백만 원 이상 객실’이 인하 심사대상에 포함되는지 여부에 대한 질의에 대해 “자치구세 감면조례에서 관광호텔 재산세 감면 요건으로 정하고 있는 객실요금 인하율 심사대상은 ‘표시요금 100만 원 이상 객실은 제외’하여 그 적합성 여부를 판단하는 것이 타당할 것으로 보입니다. 다만, 이에 해당 여부는 과세관청에서 과세 건별 제반 사실관계를 정확히 파악하여 판단할 사안임을 안내드립니다”라고 회신하였다.

8) 행정안전부(◇◇과-·)는 2015. 10. 6. ‘100만 원 이상 고급객실은 인하 등 심사대상에서 제외’한다는 서울특별시의 공문을 공적 견해표명으로 보아 감면요건 대상에서 제외할 수 있는지 여부에 대한 감사원(◁◁과-·, 2015. 9. 23.)의 질의에 대해 아래와 같이 회신하였다.

9) 이후 감사원은 2016. 2. 5. 서울특별시장에게 이 사건 감면조례에서 정한 재산세 등 감면요건을 충족하지 못한 15개 호텔(청구인이 영위하는 ○○*주2) 포함)의 2011년부터 2014년까지의 재산세 감면액에 대하여 법원의 판결 및 조세심판원의 결정 등을 참고하여 추징하는 방안을 마련하라는 내용의 지적사항(특급관광호텔에 대한 재산세 감면세액 추징업무 처리 부적정)을 통보하였고, 이에 따라 서울특별시장은 2016. 5. 3. 이 사건 감면조례 등에서 정한 재산세 등의 감면요건과 관련된 해당 자치구에 “리모델링, 고급객실이 있는 호텔은 비과세 관행 등에 따라 감면이 적정한 것으로 보이고, 계산착오 등에 따라 인하요건을 충족하지 못한 호텔은 감면요건 미충족”, “다만, 관광호텔 재산세 감면은 구세 감면 조례에 관한 사안으로 자치구가 최종적으로 감면 여부 결정하고, 재산세 추징 시 과세자료를 행정자치부장관에 통보”하라는 내용의 “관광호텔 재산세 처리방안 알림” 문서(◆◆과-·)를 서울특별시 ○○구청장(◎◎과장) 등에게 통보하였다.

다. 관계 법령 등
이 사건과 관계되는 법령 등은 ·지방세기본법·제18조 및 제20조 등 [별지] 기재와 같다.

라. 판단
1) 이 사건 감면조례 등의 재산세 감면요건에서 고급객실을 제외하여야 하는지 여부
구 ·지방세특례제한법·제54조 제2항의 규정에 따르면 ·관광진흥법·에 따른 호텔업을 경영하는 자가 외국인투숙객 비율 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당되는 경우에는 과세기준일 현재 ·관광진흥법·제3조 제1항 제2호에 따른 호텔업에 직접 사용하는 토지 및 건축물에 대해서는 2014년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50(관광숙박업의 등급이 특1등급 및 특2등급인 경우에는 100분의 25)을 경감한다고 되어 있고, ·지방세특례제한법 시행령·제27조 제2호의 규정에는 외국인투숙객 비율 등의 범위를 정하면서 재산세 감면요건으로 외국인관광객에게 조례로 정하는 객실요금 인하율에 따라 숙박요금을 제공할 것(해당 지방자치단체에서 조례로 그 인하율을 정한 경우에만 해당한다)을 정하였으며, 이 사건 감면조례 감면조항의 규정에 객실요금 인하율은 특급호텔의 경우 2007. 1. 1. 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당연도 과세기준일 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금을 20% 이상 인하한 것이라고 되어 있다.
한편 조세법률주의 원칙상 과세요건이나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 할 것이고 합리적인 이유없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 감면요건 규정 가운데 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에 부합한다 할 것이다.*주3)

위 관계 법령의 내용 및 법리에 비추어 이 사건 감면조례 등의 재산세 감면요건에서 고급객실을 제외하여야 하는지 여부를 살펴보면, 이 사건 감면조례 감면조항에 객실요금 인하율은 특급호텔의 경우 2007. 1. 1. 현재 관광호텔 표시가격기준 객실요금과 대비하여 해당연도 객실요금을 20% 이상 인하할 것이라고 규정하고 있을 뿐 일반객실과 고급객실을 구분하거나 고급객실에 대해 예외를 인정하지 않고 있다.

더욱이 인정사실 “5)항”의 내용과 같이 서울특별시장이 이 사건 감면조례가 신설(2008. 5. 30.)된 후 2009. 4. 1. 한국관광호텔업협회와 124개소 서울시 관광호텔에 보낸 재산세 감면신청 양식인 ‘호텔운영 실적내역서(재산세 감면용)’*주4) 및 ‘관광호텔객실요금 인하자료’*주5) 등에도 일반객실과 고급객실을 구분하지 않고 호텔운영 실적을 제출하도록 되어 있었다.
따라서 이 사건 감면조례의 감면요건으로서 표시가격기준 객실요금의 인하를 요구하는 객실에서 고급객실을 제외하는 것으로 볼 수 없다 할 것이다.
나아가 인정사실 “4)항”의 내용과 같이 청구인은 2010년부터 2014년까지 이 사건 호텔의 고급객실의 객실요금을 2007. 1. 1. 표시가격기준 객실요금과 동일하게 운영하여 객실요금 인하요건을 이행하지 않았으므로 이 사건 호텔은 이 사건 감면조례의 재산세 감면요건을 충족하지 못하였다.

2) 이 사건 부과처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부
·지방세기본법·제18조 및 제20조의 규정에는 납세자와 세무공무원은 신의에 따라 성실하게 그 의무를 이행하거나 직무를 수행하여야 하고, 지방세관계법의 해석 또는 지방세 행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 따른 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 과세되지 아니한다고 되어 있다.

이 경우 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 첫째, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하여야 하고, 넷째, 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다. *주6)
또한 신의칙 내지 비과세 관행이 성립되었다고 하려면 장기간에 걸쳐 어떤 사항에 대하여 과세하지 아니하였다는 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라 과세관청 자신이 그 사항에 대하여 과세할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정에 의하여 과세하지 않는다는 의사가 있고, 이와 같은 의사가 대외적으로 명시적 또는 묵시적으로 표시될 것임을 요하며, 특히 그 의사표시가 납세자의 추상적인 질의에 대한 일반론적인 견해표명에 불과한 경우에는 위 원칙의 적용을 부정하여야 한다.*주7)
위 관계 법령의 내용 및 법리에 비추어 이 사건 부과처분이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부를 살펴보면,
① 인정사실 “2)항”의 내용과 같이 이 사건 감면조례 감면조항에는 객실요금 인하율이 특급호텔의 경우 2007. 1. 1. 현재 관광호텔 표시가격기준 해당연도 객실요금을 20% 이상 인하한 경우라고만 되어 있을 뿐 일반객실과 고급객실로 구분하거나 고급객실에 대해 명시적으로 예외를 인정하고 있지 아니한 점,

② 인정사실 “5)항”의 내용과 같이 서울특별시장이 이 사건 감면조례의 감면규정이 신설(2008. 5. 30.)되기 전인 2008. 1. 4., 같은 해 1. 7. 및 같은 해 4. 10. 한국관광호텔업협회 등에 ‘객실요금 인하율 심사대상에서 고급객실이 제외된다’는공문을 보낸 것은 앞으로 조례에 감면규정을 신설할 경우에는 재산세를 감면할 예정임을 안내한 것이며, 또한 인정사실 “7)항”의 내용과 같이 서울특별시장의 질의회신은 결국 그 해당 여부를 과세관청에서 제반 사실관계를 파악하여 판단할 사안이라고 안내한 것이므로 이는 일반론적인 견해표명에 불과하다고 보여지는 점,

③ 인정사실 “5)항”의 내용과 같이 서울특별시장이 이 사건 감면조례의 감면규정 신설 전후인 2008. 4. 1. 및 2009. 4. 1. 한국관광호텔업협회와 관광호텔 등에 보낸 공문에 ‘모든 객실 등급별 20% 인하’라고 되어 있으며, 서울특별시장이 감면조례의 감면규정이 신설(2008. 5. 30.)된 후 2009. 4. 1. 한국관광호텔업협회 등에 보낸 재산세 감면신청 양식인‘호텔운영 실적내역서’ 및 ‘관광호텔 객실요금 인하자료’ 등에도 일반객실과 고급객실을 구분하지 않고 호텔운영 실적을 제출하도록 되어 있어 이미 고급객실이 감면요건에서 제외되지 않는다고 명시적 또는 묵시적으로 밝힌 것으로 보이는 점,

④ 인정사실 “8)항”의 내용과 같이 이 사건 감면조례의 감면규정 신설의 허가부서*주8)인 행정안전부(◇◇과)의 질의회신에서도 2008. 1. 7.자 서울특별시의 공문(▲▲담당관-·)에 ‘100만 원 이상의 객실은 인하 등 심사 대상에서 제외’라고 표시한 것은 이 사건 감면조례의 감면규정이 신설되기 전에 표명한 것으로 이후 신설된 감면규정의 감면요건에 고급객실이 제외되지 않는 이상 공적견해를 표명한 것으로 볼 수 없다고 한 점,

⑤ 적어도 청구인은 이 사건 감면조례의 감면규정이 신설되어 공포ㆍ시행될 때에는 과세관청이 그간 안내하였던 감면요건 특히 그 감면요건에 고급객실이 포함되는지 여부를 확인하여야 하고, 이러한 주의의무를 다하지 아니한 것이 과세관청의 견해표명을 신뢰한 데 대한 귀책사유가 없다고 볼 수 없는 점 등을 종합해 보면 이 사건 부과 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반된 것으로 볼 수 없다고 판단된다.

4. 결론
그렇다면 이 건 심사청구는 이유 없다고 인정되므로 ·감사원법·제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.
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[관계 법령 등] ·지방세법·(2008. 12. 31. 법률 제9302호로 개정된 것)